近代的民族国家，由于国土辽阔，人口众多，加之商品经济日盛，古代城邦的简单民主制的外壳已不适用于民主国家；而且，其中“极端民主”的缺陷也是在创建近代新型民主制时应当力求克服的。这就是构建近代民主制的任务面临的难题：既要贯彻人民主权的原则，使国家权力控制在人民手中，又要更新民主制的形式，克服古代民主制的局限，即更新古典民主的实践模式，因此要扬弃古典的民主观念。密尔面对近代民主制抛弃了人人治理的那种观念，提出了代议制政府的理论并被广泛接收，近代西方民主的发展就是代议民主制的产生和实施。

对资产阶级来说，代议制是最好的统治形式。代议制政府用公民普选和候选人竞选这种形式上的民主和平等关系掩盖了资产阶级政府专政的实质，它和资本家用资本和劳动力在市场上平等交换的关系掩盖其背后的资本剥削雇佣劳动的实质一样，正是在这种意义上我们说代议制政府是资产阶级革命的产物，是理想王国所要达到的目标。另一方面，代议制民主对古代实行直接民主的城邦共和制是一次突破性的发展。我们完全可以确信如果没有代议制民主制的出现，仍然固守直接民主制，那么就不可能有民主制，因为如此人口众多的民族统一国家，无论如何全体公民不可能在同一时间，同一地点平等地表达自己的意志。继英国建立代议制政府以后，1776年宣告独立后的美国，经历了1789年大革命的法国，以及还有一系列后起的资本主义国家在革命或改良以后都效法“议会之母”的英国，建立了代议制民主政府。

（三）行政集权民主制：“议会主权”转向“行政集权”。

19世纪末以来，随着自由资本主义发展到垄断资本主义，资产阶级内部固有矛盾的不断尖锐，政府只管“法律和秩序”已经不能保证资本社会运动的正常运行。20世纪30年代，各国都面临严重的政治经济危机，只有依靠政府的力量才能走出大萧条的低谷。这样，从只管“法律和秩序”的政府走向全面干预社会经济事务的政府，从“小政府”走向“大政府”是势在必行的了。政府作为总资本家“终究不得不承担起对生产的领导”。它在保证资本主义再生产的外部条件的同时。还要在社会再生产内部的一切领域，一切环节上发挥作用，政府干预和管理社会经济事务的职能日益增加，权力的容量日益扩大，并且为适应这些新的需求，以议会为中心的代议制政府在内部的权力结构上不得不把议会的权力逐步转移到行政机关。由此现代西方民主政治从代议民主制走向了行政集权民主制，从代议制政府走向行政集权制政府。

现代西方行政集权民主制的突出特征表现在：“第一，行政集权民主制在各国仍然保留着代议民主制的普选制，议会制，内阁责任制等民主形式及其设施；第二，议会的权力已经大大削弱，传统的议会制已不复存在，行政集权民主制不是议会立法行政执行而是行政执行自己制定的法律，议会只是授权或起通过认可的作用；不是议会监督行政而是行政监督议会，行政可以指导议会活动，有的国家行政还为议会安排程序；第三，行政权力大大加强，行政首脑成为权力中心。”实际上是西方民主政治制度为适应新的环境使民主制度向新的形式转变。

美国在不修改宪法的条件下，实现了从代议民主制到行政集权民主制的转变；英国是在渐进的过程中，使首相随着政府职能的扩大进行扩权和集权；法国是通过制定1958年新宪法实现转变的，此后1962年经过公民表决通过宪法修正案将总统间接选举制改为公民直接普选产生，则进—步强化了行政权力，特别是总统的权力，最终形成了行政集权民主制。

（四）复合式民主制：走向间接民主制和直接民主制的复合。

20世纪60年代以后，美国的代议制民主制作为国家表现形态的民主，历经100多年已经发展成为行政集权民主制，行政高度集权，政府权力空前扩大，因此这就形成两大矛盾：“第一，行政高度集权和公民要求更多民主权利自相矛盾……公民自参政要求和行政高度集权的矛盾显得非常尖锐。第二，政府空前扩大的权力与人民权益的矛盾。政府干预和管理社会经济公共事务越广泛，与公民现实利益的矛盾就越多。”

“参与民主制”正是为缓和矛盾和解脱困境而提出来的所谓“新的民主工具”，试图用“公民创制权”、“公民复决”和“公民罢免权”来使公民政治参与的要求在形式上得到某种满足。英国民主理论家比较全面地概括了参与式民主的主要特征：“(1)公民直接参与对于包括工区和地方社区的社会中关键制度的管理；(2)重新组织政党体系，使政党官员直接对政党成员负责；(3)参与性政党在议会或立宪制内运作；(4)保持一种开放的制度体系，以确保试验政治形式的可能性。”但是，“参与民主制”只是一种直接民主制的形式，它并无法代替之前的民主制度形式，西方国家把它用于对代议民主制的补充或者用于缓和行政集权民主制在体制上难以解决的矛盾。

所以，在我们看来，当代民主制是用古典的直接民主制来弥补现代代议民主制和行政集权民主制的不足，表面看来有着某种形式的复归，但不是简单的复归。在行政集权民主制发展的趋势下形成的一种包含代议民主制、行政集权民主制、参与民主制在内的民主制—“复合式民主制”。

二、代议制度存在的条件

在经历了这么长的时期，代议制度在实践中不断获得了发展和创新。其存在及其发展的条件有以下几个：

（一）主权在民的原则

政治民主的问题，源头可以追溯到古代希腊。在最根本的意义上，无论是古代的还是现代的民主理念，都将这种决策体制的最终决定权归于全体民众。虽然现代的国家在幅员和人口方面都不能像古希腊那样实行直接的民主制，但是根本的主权原则仍然是同样的。密尔在经典的代议民主制理论著作《代议制政府》中写道：“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。密尔这一段话，再清楚不过地表明，代议民主制体制的首要原则是要保证国家的主权充分持久地保留在全体民众手中。

（二）健全的选举制度与选举文化

选举制度是西方民主政治的基础。人民作为选民。是从选举权的角度行使他们的权力，人民主权即体现于此。从这个意义上说，民主政治也就是选举政治。代议制民主依赖于选举行为和选举——自由的、周期性的和竞争性的选举制度。普选权的本质意义就在于，使人民主权原则落到实处。普选制意味着只有公民选举产生的公共权力才具有合法性。代议制度中最实质性的问题，就是公民的选举权。宣称代表了全民利益的代议制度在走向全民性的道路上，其实走得相当慢。英国直到20世纪20年代才给予妇女选举权。美国直到20世纪70年代才在全国范围内实现了真正的普选权。作为现代民主政治的一种政治保障，它对于维护政治稳定和政治发展起着决定性的作用。在西方，选举是一种根本性的政治制度不仅是表面上的投票行为，而且是一种民主秩序的构建方式。选举是公平的、自由的、有效的，西方发达国家的选举制度贯穿着自由民主的精神。这种传承下来的选举文化是代议制运行的文化铺垫。

（三）完善的政治体制和政治职业主义

希腊城邦制时代的民主是以公民亲自参与为主要特征，近代民主是公民通过选举代表来表达自己的意志为主要特征，因此，我们把希腊城邦制时代的民主称为直接民主或参与式民主，而近代民主称为间接民主或代议制民主，代议制民主是以议会为主要载体的，议会是代议制度的核心，是西方民主政体的“中枢和支配力量”。议会享有立法权、预算的通过与监督权和行政监督权。有些国家的议会只设—个院，有的设两个议院。前者被称为一院制，后者被称为两院制。在实行两院制的国家中，上院(又称贵族院、参议院、联盟院)一般由州、省或地区的代表构成，下院(又称众议员、国民议会、联邦议院)则通常完全由选举产生的代表组成。议会制是最早出现的现代自由民主的制度形式，它作为代议机关是代议制民主由理想落到现实层面的中介与关键。此外，政党政治也是民主选举和代议制度中不可或缺的要素。

民主政治下各方的人士都离不开政党，不同政党的不同政见和政策方案的存在为选民们提供了广阔的选择空间。所以现代西方民主政治又可称为政党政治。因此，我们说议会民主与政党政治是代议制得以运行的体制条件。另外需要指出的是，代议民主制的制度设计是将某一个国家中的政治智慧集中化了，再将每一个国家战略和政府管理的问题付诸全民决定，不仅在技术上趋于困难，而且难免在决策的质量上大打折扣。因而，现代的代议制政府中，议员大都是由政治家(政客)充任。20世纪的美国甚至在国会内部成立专门的小组委员会以解决高度专业化的政治问题。这种政治职业主义的原则保证了现代代议制的良好运行。

虽然，这些确保代议制度存在乃至运行良好的条件依然存在并不断发展，但仍有不少未来学家对代议制度的继续发展持否定的看法，认为它已经过时了。

三、代议制的现有模式比较

（一）英国的代议制

英国议会的形成与发展经历了一个漫长的过程。从封建时代的等级会议到“光荣革命”后建立的议会主权，经历了几百年的发展历程。从表面上看，它是王权与新兴贵族斗争的产物，然而，从更深层次看，它是英国社会经济发展的必然结果。

1.英国议会的历史渊源

议会的出现并不是偶然，而是有着深远的历史背景。英国议会的思想渊源可以追朔到古希腊和古罗马时期。在氏族社会阶段，人类社会出现了民主的议事机构，如古希腊的人民大会，罗马时期的平民会议，等等，公民可以至少在理论上享有充分的政治权利。当然，由于阶级和时代的局限，它们离现代议会的距离还甚遥远，但它们的出现为后世树立了榜样，在人们心中埋下了民主的种子，成为后来间接民主制性质的议会产生的渊源。

（1）贤人会议的深远影响

英国议会最早可以追溯到盎格鲁·撒克逊时代的贤人会议，距今已经有上千年的历史。贤人会议大约出现在9世纪，它是由日耳曼人军事民主制的贵族议事会发展而来的。之所以被称为贤人会议，是因为它的成员由主教、修道院院长、亲王、郡长和贵族组成，这些人都是有身份、有地位、有知识经验和才能的社会贤哲。贤人会议是国王的辅助机构，其主要职能是辅助国王决定内外大事，根据世袭的原则选举王位继承人。它还是当时最高的司法机构，负责审理当地法庭无法判决和涉及到政府官员的重大案件。

严格来讲，“贤人会议”与议会在组织上没有继承关系，但它具有的某些原则如集体决议的立法形式，对英国宪政的发展有重大影响，在“英国形成了一套渗透着原始民主的宪政观念”，即国王在未征求意见和得到同意下不得行动。正如宪政史学家罗·巴特所言：“议会根源的最深处藏于盎格鲁——萨克逊人进入英格兰之初即有的协商习惯”。

（2）大会议形成的民主传统

征服者威廉入主英国后，由大会议取代了贤人会议。大会议由国王的所有直属封臣组成，因而得名。大会议的常设机构被称为御前会议，它的实际权力仍然掌握在大贵族手中，它实质上仍然是贵族会议。

此时的大会议是顺从王权的，因而还算不上真正的议会，但是我们同样可以看到议会的影子。比如大会议已经有了较为固定的开会的时间和地点，一年召集三次，“复活节在温切斯特，降临节在威斯敏斯特，圣诞节在格罗斯特”；除了拥有司法职能外，它继承了贤人会议的立法职能，我们都知道，立法是议会的只要职能之一：后来的议会尤其是下院是国家财政的来源，而在大会议时代，大会议就是国王寻求封建贵族们大笔捐赠的渠道。尤其在国王理查德时期，放松了对大会议的控制，使大会议成为颇有权威的高级权力机构，开始以代表全国人民自居，此时的大会议已经具备了议会的某些特征。

贤人会议为英国注入了原始的民主传统，而它之后的大会议又为英国保留了盎格鲁·撤克逊时代贵族民主制的传统，使国王的任何重大决策都要经过大会议的同意，“这些为封建贵族同专制王权斗争提供了一种合法的外衣和有力的武器，而英国的议会也正是在这一躯壳中孕育出来的”。

2.英国议会的形成与发展

英国的议会可以说是开创了人类历史的先河，然而它的形成却是经历了一个漫长的历史过程，是多种因素共同作用的结果。英国的这种代议制度与其他国家不同的是，它没有经过激烈的革命，而是各方妥协的结果，走的是渐进之路。

（1）大宪章与英国早期议会

13世纪初，由于战争的需要，国王约翰违背习惯法肆意向贵族、教会和城市征收捐税，引起社会各阶层的强烈不满。于是他们便组织起来，1215年拟定了《自由大宪章》，并以武力逼迫国王签署。《自由大宪章》被誉为英国“宪法的第一个成文文件"，它规定了国王必须遵守法律，接受大会议的监督，没有贵族的同意不得向他们征税，等等。它的深远意义在于把国王置于成文法约束之下，成为议会形成的驱动器，与后来的《权力法案》一脉相承。

1217年英国编年史上出现的“Parliament”这个词，指的就是1215年贵族与主教们为等候国王约翰而举行的集会。《大宪章》不仅使形同虚设的大会议开始向具有实权的议会过度，同时也为议会的产生奠定了理论基础：即国土的权力是有限的，他必须遵守法律，否则臣民有权强迫他遵从。英国著名宪政史学家斯塔布斯给《大宪章》高度的评价，他称“大宪章是权力和自由的宣言”，在宪政史上开创了“一个新纪元”。

（2）《牛津条例》

《大宪章》使贵族的权力以法律的形式固定下来，然而国王却是经常违背大宪章的条款，这引起贵族们的抗争。1258年，贵族们在御前会议上拒绝国王征兵和征收军费的要求，并向国王提出条件，这次会议被称为“疯狂的国会”，大贵族们成立24人委员会，国王接受了其提交的“贵族请愿书”即《牛津条例》。条例重申了大宪章的主要条款外，确立了国会立法的最高权威，也形成了一整套新的统治秩序，“议会己成为一个独立于国王并定期举行会议的国家机构；此外议会还成为全国最高立法机构，其地位进一步提高。”

（3）西门议会的召开与英国议会的形成

《牛津条例》很快遭到国王的废黜，为了捍卫条例，1264年，以西门·孟福尔为首的大贵族联合市民、骑士击败并俘获了国王和王子。1265年，孟福尔根据《牛津条例》在威斯敏斯特召开议会，史称“西门议会”。正是“由于国会有了骑士和市民代表，正式成为英国等级代表机关”，因此应该把这一年作为英国国会成立的标志。西门议会形成了以后议会成分的基本轮廓，其市民代表由各郡或市的推荐或选举产生，开创了市民代表由选举产生的惯例，以后的议会下院代表均来自民选，为议会性质的转变奠定了基础，因此被视为英国议会的开端。

经过国王与贵族之间长期的斗争，到爱德华一世统治时期，议会形成一种制度。1295年，仿照西门议会模式召开了由教俗贵族、王室官员和平民代表(含骑士和市民)组成的议会，这就是被后世称为的“模范议会”。这是由国王召开的比较完备的国会，它开创了国王邀请市民代表参加议会的先河，从此骑士和市民代表成为议会的基本组成部分，由三个等级代表参加的议会趋于制度化、经常化。14世纪至15世纪中叶，英国议会从形式到权力都取了长足的发展，并且在14世纪40年代在议会内部形成了上下两院。

（4）英国现代议会制的确立及发展

现代英国议会可以追溯到中世纪的等级会议，但它绝不是等级会议的简单继承，而是资产阶级革命的产物。当议会与王权的斗争到了无法调和的程度，内战爆发。资产阶级和新贵族成为革命的领导阶级，两次革命的最终结果是确立了议会主权，为英国资本主义的发展扫清道路。

1640年，英国爆发了内战，国王与大贵族的矛盾成为战争的直接动因。战争推翻了国王查理一世的专制统治，然而在经历了短暂的共和之后，再次恢复了君主制。詹姆士二世继位后，再次与议会发生冲突，导致了1688年的“光荣革命"。这次革命最重要的宪法文件是《权力法案》，它确立了王在法下的宪法原则，议会成为国家最高的权力机构。而1701年的《王位继承法》则将王位继承限制在有利于新教王族中，进一步限制了国王的权力。

可以说“光荣革命”是英国政治体制发展的里程碑事件，它的最重要意义是确立了“议会主权”。《权力法案》和《王位继承法》标志英国现代议会制形成。此后，英国议会制度又经历了一个不断完善改革的过程，逐步摧毁了土地贵族所垄断的政治机构，建立起以工业资产阶级为主体的民主政体，完善了议会制，建立起两党制和内阁制，实现英国政治的现代化。在现今世界的许多议会制国家，实行的都是英国式的议会模式。

3. 英国议会的结构与组织

西方国家的议会一般分为两院制和一院制两种形式。英国不仅是议会制的源头，也是议会两院制的故乡。英国作为议会组织的始创者，无论它的议会结构形式还是它的组成形式都对代议制在世界范围内的建构产生了深远的影响。

（1）议会两院制的形成及演变

英国的两院制形成于14世纪，实际上是下院从上院中独立出去的过程，这种两院制的形式首创了当今西方国家的一般议会结构形式。如今，英国上院的传统权力已经基本被下院剥夺殆尽，甚至有人提出废除上院，但是两院制还是在英国存在着，并以它特有的方式在发挥着作用。

1）两院制的形成

英国两院制的产生是中世纪英国议会发展史上的重大事件，它是英国封建等级社会的产物，也是平民社会力量壮大的必然结果。两院制的产生并不是一蹴而就的，而是经过了一个从模糊到清晰的演变过程。对两院制的形成的具体时间学术界仍存在分歧，只能认为是在14世纪中叶。

英国议会在中世纪后期逐渐形成，但直会到1295年的模范会议，贵族与平民仍然在一起开会，只有一个院。以后在议会内部逐渐发展成贵族议员和平民议员两派，贵族议员主要包括贵族和高级教士；平民议员则主要指骑士和市民。1343年，贵族议员和平民议员第一次分别开会，并形成惯例，因此我国通行的世界史教材通常把这一年作为英国两院制形成的年代。

在这届议会上，贵族在白厅开会，而平民在彩色厅堂开会，分别讨论国王派使者赴罗马教廷之事，平民代表发言人威廉·特鲁塞尔爵士被认为是下院第一任议长。然而直到16世纪，下院的地位才得到上院的承认。对于开会的固定场所，上院在威斯敏斯特宫的白厅，而下院到1550年才固定在威斯敏斯特宫的圣斯特分教堂。英国资产阶级革命之后的短暂的共和国时期，曾经取消贵族院，实行一院制。但是王权复辟之后，贵族院又得到了重生，自此两院制在英国确定了下来。

2）两院制形成的原因

议会两院的出现是英国资产阶级和封建贵族妥协的产物，其目的是实现立法机关内部的阶级分权，更重要的是社会力量对比变化在议会中的体现。等级会议内部存在着不同的阶级和利益的分野，两院制的形成也便成为顺理成章的事情。“平民政治地位的提高及低级教士从议会中分离出来，就成为两院制产生的重要因素。”在议会产生之初，虽然有一定数量的平民代表，但在议会中无法形成与贵族集团抗衡的力量，他们的存在只是点缀而已。只是到了14世纪以后平民的社会力量更加壮大，他们在国会中的代表才有可能争得与贵族大致平等的权力和地位，这种变化反映在组织形式上就是两院的形成。

美国的议会制度是在英国的统治下发育、成长起来的，这就不可避免的受到“议会之母”的影响。美国的两院制除了受到英国的影响之外，也是出于自身的特点考虑。一是为了平衡统治阶级内部以及联邦与各州、州与州之间的矛盾：众议院的设立反映的是选民的利益，体现选民的平等权：参议院则反映的是联邦制度下保护各州的利益，体现各州的平等权。二是希望设立两院来制约众议院议员的过激行为，美国首任总统华盛顿曾经形象的把参众两院的关系比喻为装满滚烫咖啡的杯子与碟子的关系，认为将立法置于参议院这个碟子之中其作用就是为了使之冷却。除此之外，制宪者们更希望通过将立法机关分成两院，以各自不同的特点和权力来形成立法部门内部的制衡的做法，达到控制立法权的目的。而且，参议院议员的任期比众议院议员长，这也有利于保持中央政府的稳定性和国内外政策的连续性。

3）两院地位的演变

英国议会两院是不平衡两院制的典型。英国的议会的两院从形成到现在，地位一直是不平衡的，现代的英国议会下院掌握了议会的绝大部分权力，而上院不仅失去了传统的权力，甚至它的存在都受到质疑。同样实行两院制的美国，两院之间的关系却是平衡的，这是因为美国两院议员均由选举产生，宪法规定立法权由参众两院共同行使，对于出现分歧的法案由两院协商解决，因此两院只是有分工的不同，其地位是平等的。

议会制在英国确立和发展的过程，也是下院向上院夺权的过程。在两院形成初期，上院的地位明显高于下院。但是，随着议会权力的扩大，下院的地位也在上升，开始了权力不断向下院转移的过程。在向国王夺取权力的过程中，下院起了决定性的作用。一方面议会两院联合起来向国王夺权；另一方面国王联合下院与上院贵族进行斗争；同时，国王又与上院合作打击下院。到了15世纪中期，下院先后获得了财政权、税收权、审计权、人事权，最为重要的是立法权。1640年爆发的资产阶级革命，下院起了主导作用。革命和内战使下院的地位得到巩固。

两院的地位的变化主要是经过几次议会改革实现的。就两院制之间的关系来说，上院权力向下院的转移过程真正开始于1689年《权力法案》颁布之后。迄今为止，英国上院仍然是世界上规模最大的贵族院，但上院的权力已经十分有限，再也不可能恢复往日的地位和权力，在立法功能上不可能与下院处于平等地位。

从世界范围内看，采用一院制的国家居多，但在资本主义发展较早、资产阶级民主发展较充分的西方国家中，采用两院制的居多。一院制和两院制孰优孰劣的问题上，理论界一直都存在争议，有人赞扬一院制，有人则钟爱两院制。主张一院制的人以人民主权理论为基础，认为代议机关代表公意，因为公意只有一个，因而代议机关也应该只有一个，两个则是浪费，而且容易产生矛盾，加之实行一院制行动敏捷，可以避免人力物力资源的浪费。两院制主张者则认为两院制能防止团体专制，可以调节议会与行政机关之间的矛盾冲突。其实，无论是一院制还是两院制都有其优劣，很难从抽象的理论概念中加以判断，而是应该以各国的具体国情和阶级力量对比出发作出选择。英国的两院制是为了适应资产阶级与封建贵族分享政权的需要，它的产生和长期存在是英国宪政历史的合乎逻辑的发展，它的存在保证了英国社会的高度稳定，保存了社会优秀的文化道德传统和优良法律传统的继承和发扬，也有利于其立法机构本身的制约与平衡。

（2）现代议会的内部组织

英国议会和其他许多国家一样，由议长、委员会和议会党团组成。他们在议会内部分工协作，有各自明确的职责，保证议会各项工作的正常运行。

1）议长

下院议长一职1376年才出现，起初的职责是下院代表与上院一道进谏国王时，负责报告下院关于增税问题的决议，充当的是议会和国王之间的传话人。英国早期的议长由国王任命，后来改为国王提名，议会选举，当然这种选举只是形式而已。发展到现在，议长是议会两院中最重要的职位，尤其在19世纪中后期以后，立法的实际权力已经由女王过渡到议会，议长成为立法活动的主要领导者。英美议会上院的议长都与选举无关，英国上院议长由大法官兼任，美国参议院议长则是由副总统兼任。

现代英国议会上院的权力已经被下院剥夺殆尽，因此上院议长的权力也受到限制，明显低于下院议长。而美国国会两院地位是平衡的，因而两院的议长只有工作范围的区别，没有权力高低之分。

英国下院议长是议会的主持人和议会的对外代表，是议会组织机构的领导核心，每届议会都要重新选任议长，议长一经当选，必须放弃原有党派，以示公正，以充分保证各方的权利，只是当赞同与反对两种票数相等的时候，由议长投出决定性的一票，这一点与美国众议院议长的职权形成鲜明对比，美国众议院的议长不仅位高权重，而且当选后不需要宣布脱离本党。除此之外，下院议长不仅可以代表下院，同时他也是整个议会的正式代言人，代表议会出席有关国际会议。

2）委员会

“英国的议会委员会制度有相当长的历史，早在斯图亚特王朝时期就已经产生”，发展到现在，议会委员会已经成为议会内最重要的工作单位。特别是在下院，日常工作几乎都是依靠委员会。委员会成为议会的中心和议会制度的重要组成部分，尽管各个委员会的职责不同，但却有着共同的目的，那就是使政府更加对议会负责。议会委员会的人员的构成是议会内党派力量对比的反映，即重要委员会的主席一般由多数党议员担任。

英国两院在职权上是不平衡的，与下院委员会相比较，上院委员会的建制不够齐全，权力也比较有限，许多工作都是按惯例进行，没有明确的法律依据。上院委员会按照功能分为三类：审议法案的委员会，从事调查、研究工作的委员会和管理上院自身事务的委员会。

英国议会下院委员会分为五种类型即全院委员会、选任委员会、常设委员会、私议案委员会、联合委员会。

其中全院委员会是英国特有的，它由全体议员参加，负责研究、审议有关国家财政和拨款的议案。它实际上是全体议员大会的预备会或者酝酿会。

常设委员会是英国议会中最为重要的机构。英国的常设委员会与美国和其他国家的不同。美国的是按照国家机关的行政职能来划分的，而英国则不同，它是一种综合性质的委员会。常设委员会在主席主持下审议法案，针对修正案进行辩论及修改，对政府提出的法案只有修正权和报告权，而没有否决权，也不能变更法案的原则和主旨，无权进行调查。

相比较而言，各国议会委员会的作用是不尽相同的。美国和法国的议会委员会负责制定政策并干预政府的行为，其权力是比较大的。而在英国则不然，委员会实质上只是一种辅助性机构，是议会的附属机构。相反，在弱党制的美国，很少会发生由全体会议审议议案的现象，国会委员会是一项议案能否被通过的关键环节，因此，委员会被形象的称为“行动的国会”，蔑视委员会的要求即被视为蔑视对整个国会的蔑视。可见，美国国会委员会发挥着巨大的作用。

从议会委员会的成员的构成来看，基本上都是按照各政党在议会中的力量组建的，这样可以避免在议案的审议过程中一党独大，使各项工作能在求实的基础上进行，尽可能制定出双方都接受的政策，以保持英国法律和政策的连续性和稳定性，维护了英国社会和经济的发展以及政治的稳定。

3）议会党团

议会党团指由议会中属于同一政党的议员组成的、以统一本党议员在议会中的行动为目的的政党集团。议会党团源于英国。发展至今，演绎出了它自身的存续逻辑，作为西方国家现代政治活动的基本单位在政治生活中扮演着十分重要的角色。

议会党团是政党在议会中的组织形式，主要是协调本党议员的意见，使他们在议会中的行动一致，以实现本党的政策和主张。其形式和活动是各党按照自己的纪律和惯例进行，并无明确的法律规定。所以说议会是议会党团活动和斗争的重要舞台。各国议会中几乎都有议会党团的存在，但其发挥的作用不尽相同。强党制的英国和弱党制度美国表现截然不同，甚至可以说是两个极端。

4. 议会至上的英国权力体系

《权力法案》确立了英国议会主权的地位，从此议会作为国家最高权力机关的地位以法律的形式确立了下来。随着议会至尊地位的确立，国家的真正权力也由国王过度到议会。

（1）英国议会与英王的关系

议会从产生那一天起，就与王权进行着激烈的斗争，斗争的焦点就是限制王权。分权思想是英国思想家洛克最先提出的，他积极鼓吹议会主权，即“王在法下”，“王在议会中”，不是国王选择了议会，而是议会选择了国王，一旦国王的做法违背议会的意志，议会便有权更换国王。英国议会也正是以分权的方式逐步分割和架空了王权。

1）女王对议会的权力

虽然英王的权力已经是图有虚名，但英王仍然是名义上的权力最大的统治者，仍然是不可或缺的虚位君王。英国宪法规定，英王是英国世袭的国家元首、立法机关的组成部分、法院的首领、联合王国武装部队的总司令、英国国教的世俗领袖。可见，英王的法定权力是很大的，他(她)是权力最大的统治者，在形式上，英王是“一切权力的源泉”、“国家的化身”。

作为国家元首，英王有权召集、停止和解散议会。议会来源于中世纪的等级会议，是国王解决国库空虚的需要。在议会形成后很长时间，议会一直受到国王的操纵，议会是将国王和贵族的政策、税收、乃至是将王权的占有本身合法化的工具。就是在“光荣革命”之后的半个多世纪的时间里，国王的权力仍然是很大的，仍然掌握着政府的决策权、对议会议案的否决权等等。如今的英国议会仍然保留着一些传统：

一方面，国王是议会的一部分，在每届议会开会时要亲临议会大厦发表演说。作为议会的一部分，女王在立法中也发挥着某种作用，议会通过的法案必须经过国王批准才有效，也就是说国王拥有否决议会通过法案的权力。“这无形中对下院的立法构成了制约，使得下院尽量不通过违背多数公众意愿的法律”。议会下院多数党领袖成为首相也要经由国王任命已经形成传统。

另一方面，议会是“国王陛下的议会”，每届议会产生之后，两院议长都要接受国王的训斥，在议会两院正前方设有国王的宝座，甚至议会中的反对党也被称为“国王陛下忠诚的反对党”。

2）议会对女王的权力

从议会产牛以来就不断与王权进行斗争，1688年的革命是一个转折点。这次革命是议会同国王斗争的胜利，确立了议会主权的地位。从此，国家的实际权力逐步由国王过渡到议会，英王逐渐成为“统而不治”的“虚君”。虽然国王仍是世袭的，但自从1701年的《王位继承法》后，已经对王位的继承权做了严格规定。《王位继承法》作为一个专门规定王位继承问题的法律文件，自1701年通过至今一直被沿用，它规范了英国王位继承的基本规则。从此以后，不是国王选择了议会，而是议会选择了国王。

从法律上讲，英国议会由国王、上议院和下院共同组成。一切立法权的行使和上下两院的运作都是在国王的意愿下进行。但是，国王的立法权却是今非昔比。《权力法案》中明确指出，国王不得停止法律的实施，不得废除法律。只有议会有立法权，议会通过的法律，国王只是履行一下批准手续而已。自从1708年以来，还没有发生过议会的法案遭到国王否定的事情。此外，英王有制定有法律效力并且对全社会有约束力的命令的权力，但这也仅仅是根据议会的委托而进行的，并非国王所固有的权力。

而且，议会也剥夺了国王对司法的控制。封建王权时代，国王强大，相反，议会却是显得软弱无力，国王可以随意干预司法。金雀花王朝的国王亨利二世通过司法改革，打破贵族的司法管辖权，从此国王法院行使审判权的收费竟然成为国王财政收入的重要来源。资产阶级革命后制定的《权力法案》明确“限制国王对司法的干涉，规定法官未经两院奏请，国王不得罢免”。从此，形成了王在法下的宪法惯例。英王成为“统而不治”的“虚君"。

从总体上看，在议会君主制的英国，英王的权力受到议会的制约。虽然英王现在已经不掌握实权，但并不是说她(他)是可有可无的，其充当了议会与政府冲突的调节者，从而避免政治不稳定的僵局的出现。而在总统制国家典型的美国则不同。在美国，总统是国家元首，但与议会在宪法上的地位却是平等的，它们之间是一种分权与制衡的关系。“国会不能因为与总统政见不同而采用‘不信任投票’的方式推翻总统，总统也不能因为与国会意见冲突而解散国会，两者相互不统属，各自在宪法范围内活动。”在半总统制的法国，作为国家元首的总统的权力又与英美有区别。法国总统由普选产生，是国家独立、领土完整和遵守共同协定与条约的保证人。当政府与国民议会发生冲突时，总统有权解散议会，重新选举；总统有权举行全民投票的权力，使总统可以越过议会，直接取得公民对政府重大内外政策的支持，从而强化了总统的权力中心地位。总统的职权不再受到议会的牵制。从法国政府体制的权力结构来看，法国总统的地位要比美国总统的地位要高。

（2）英国议会与内阁的关系

内阁制是内阁总揽国家行政权力、由议会产生并对议会负责的政体形式，是总统制的对称，由于对议会全权负责，因此又称为责任内阁制、议会内阁制。

1）议会与内阁的形成

现代英国的责任内阁制是从英国的王室内阁制发展演变而来的。当议会丰权地位确立以后，代表“国王至上”的王室内阁制便与“议会至上”的代议制民主发生了冲突，因为代议制民主下的议会，不仅要代表民意，还要求政府对其的尊重和服从。从1717年之后，国王便不再出席和主持内阁会议，由一位大臣主持内阁会议，因而出现了首相这一职务，这成为以后历代君主遵循的惯例，这也为内阁制在英国的确立提供了土壤。英国历史上第一位内阁首相罗伯特·沃波尔为内阁制的形成和发展打下了基础。他不仅创立了若干重要的宪法惯例，而且在沃波尔时代，“开始形成内阁首相应该由议会多数党领袖出任这一最重要的责任内阁制原则。

到了19世纪末20世纪上半叶，英国现代责任内阁制最终形成。人们往往把1832年改革作为英国责任内阁制确立的标志。这是因为这次改革降低了选举人的资格限制，开创了议会选举民主化的历程，可见这次改革在英国历史上是一件具有划时代意义的大事。政党只有在议会选举中占有多数席位才能组阁，上台执政，而执政党的领袖便成为内阁首相，各政党为了争取在议会中的主动权，全体党员在议会中往往会保持高度的一致性，共同进退。因此，可以说议会的改革直接推动了现代责任内阁制的形成。

2）议会与内阁的权力关系

议会是内阁的母体，两者的关系也是在不断变化。在19世纪，议会处于“黄金时期”，此时议会掌握真正实权，控制政府和内阁。但是从1867年议会改革以后，内阁的权力逐渐扩大，英国开始由议会主权向内阁集权过度。

A首先，从议会对内阁的制约方面看：议会是英国权力的基础，在法理上，议会集立法、行政、司法权于一身，行政权是议会代表选民授予政府的，因此，议会是最高权力机关，在形式上和法理上都高于内阁。内阁成员由占议会多数席位的政党议员担任，内阁首脑由占议会多数席位的政党领袖担任，因此，内阁必须集体对议会负责，并且内阁必须定期向议会报告工作，接受议员提出的质询。

议会对内阁的制约主要体现在以下几个方面：

从立法方面看，议会拥有立法权。议会的立法权的范围很广，从理论上看，可以说没有任何的限制，内阁和其他任何机关都无权对议会立法进行审查及宣布无效。在英国，内阁是政府的核心机构，负责行使行政职权和部分立法权力。但是，内阁所制定的各项政策、行政法规等必须经议会下院的通过才具有合法性，否则即为非法。

从财政监督权方面看，财政监督是议会的重要职权，也是英国议会的传统权力。最初国王之所以要召开议会，就是因为国库空虚，因此财政权是英国议会最古老的权力之一，它从开始便拥有政府开支的批准权。如今的议会财政监督由下院来行使，主要有两个方面的内容：一是讨论批准政府预算和决算，国库必须按照议会批准的预算法案的规定支付款项；二是征税和发行公债必须得到议会的批准。议会控制了财政预算也就控制了国家国库开支的权力就意味着控制了国家经济命脉，没有议会的财政支持，整个政府将无法运转。当然，由于政府控制了议会，自1885年以来，政府的预算案从未被议会否决过。

从行政监督权方面看，内阁由议会产生，自然要对议会负责，接受议会的监督。行政监督权正“是建立在内阁必须对下院负政治责任的宪法原则基础之上对政府的质询、倒阁等权力”。

议会有调查权，议会有权对政府行为进行调查并有权得到证言和有关的记录。不仅可以对有关行政部门违法行为嫌疑的政治调查，还可以对涉及国家机关侵犯公民权利的问题进行调查。议会的调查权由行政监察专员负责，行政专员由首相推荐，女王任命，任职终身。此外，议会内部又设立了与政府各部对应的部门委员会。加强了对政府的整体监督。

弹劾权是英国首创，这是英国议会对付内阁的杀手锏，可议会使用这项权力却是非常慎重，因此在英国历史上并不多见。美国国会没有倒阁权，却有弹劾权。对犯罪和严重失职的高级官员，国会有弹劾权。国会的弹劾权并不多用，在美国历史上，被弹劾的官员也不多，也仅有两位总统遭到众议院弹劾，但最后没被参议院审判定罪。然而，这种弹劾却对官员形成一种震慑，促使他们遵纪守法，尽力执行职责。

除此之外，议会还有外交监督权，即“政府同外国缔结的条约一般都要获得议会的认可方能生效”。

B其次，从内阁对议会的影响来看：进入20世纪，尤其是近半个世纪以来，英国的权力进一步集中到内阁。内阁不仅掌握国家最高行政权，而且在1893年通过一项法案，授权内阁和政府各部门有权颁布某些法令，取得部分立法权，很大程度上损害了下院的立法权，内阁逐渐成为英国政府的领导核心。当然，这种变化也是英国社会发展变化的必然结果。

第一，内阁控制了议会的工作议程，这一变化是在1902年巴尔福改革之后，此后内阁控制了议会的时间表。这样，内阁完全可以根据自己的需要来安排议程，而许多反对党议员提出的议案很少有机会被审议，被通过的可能性就更小了。立法是议会的天经地义的权力，也得到宪法的授权。但是由于内阁掌握了议会的时间表，使得在议会处理由政府提出的公议案上要比后座议员更有优势，获得通过的机会也就更大。事实证明，政府已经成了大多数议案的提出者，能否在议会被采纳通过在很多程度上取决于政府，只要议案本身成熟，一般都会被通过。这样，内阁控制着立法工作。

第二，内阁在决策、财政上也逐渐占据上风，议会只起到配角作用。内阁由议会下院占多数席位的议员组成，也正因此，内阁通过严格的政党纪律控制了议会下院的多数议员，迫使本党议员无条件支持内阁，由于议会投票实行简单多数制，这使得内阁的政策、议案很容易在下院通过。当然，这也是经济社会发展对高效率、专业性的决策的需要，议会的工作特点与之相背。在财政上更是如此，内阁控制了议会的多数也就自然掌握了财政大权，从19世纪以来，历届内阁的预算案都获得了议会的通过。

内阁的首脑即为首相，是议会多数党的领袖，是英国权力最大、地位最重要的人物。作为政府首脑，首相拥有人事任免权、最高行政决策权、并牢牢控制政府的领导权、掌握政府的财政权。作为执政党的领导核心，首相决定政府议案是否在议会提交，控制议案在议会的讨论时间，通过议会党团操纵议会活动。在议会与内阁发生冲突时，首相有权请求国王解散议会，重新大选。这在英国历史上经常被见到。当然，即便如此，首相也同样要对下院负责，接受下院的质询。

在议会至上的英国，当议会通过对内阁的不信任案时，内阁要么必须辞职，要么提请国家元首下令解散议会，重新选举，由新的议会决定内阁的去留。然而在实际中，无论是内阁辞职还是解散议会都很少发生。因为一旦内阁不愿辞职，就会“使用解散议会的办法，迫使议员在投不信任票时，有所顾忌”。因此，如果在新的大选中没有获胜的希望，即使是反对党议员也不会轻易对内阁投不信任票。可以说，在一定程度上，内阁掌握了下院议员的生死权。

在三权分立、互相制衡的美国则完全不同。立法、行政、司法在宪法上的地位是平行而不是从属的关系。立法权属于国会，行政权属于总统、司法权属于联邦法院。总统是政府首脑，总统和国会的议员都由民选。也正是由于总统由民选而非由国会产生，因此，总统只对选民负责，不对国会负责，这是“议会制”与“总统制”的最大区别。

（3）英国议会与政党的关系

5.英国议会制度的评价

（1）英国议会制开辟了代议制度先河

议会源于英国，是对古希腊创造的体现人类政治文明的民主制的继承和发展，是英国资本主义经济发展的必然结果，也是英国资产阶级与王权斗争的产物。作为世界上第一个建立议会这种代议制民主政体的国家，英国为其他国家和地区的人们在如何管理国家上树立了现代样板，开辟了世界各国通向议会制的道路，这是历史的巨大进步，也是英国政治文明对世界政治文明的杰出贡献。

（2）英国代议制确立了现代政治制度的基础

1）使国家权力合法化

议会是由选举产生，它已经成为人民的代表，正是由于议会的权力是建立在人民主权原则和政治生活中不断扩大的公民普选权基础上，从而使议会具有至高无上的地位。它授予了政府的合法地位和正统的资格。也只有经过议会的通过，政府的政策才是合法的，公民和社会对政府的行为及方式才会接受。“社会对政府的承认、人民对统治者的忠诚，也可以通过继承、个人权威、意识形态的宣扬等方式实现，但在近现代社会中，通过议会是最普遍的，也是最有效的方式。选举和代议机关的存在，标志着一个国家政治生活处于正常状态，也标志着国家权力来源的合法性和正当性。代议制度的存在及其运作状态，是人们衡量一个国家政治民主发展的标志，把是否存在选民的政府来衡量一个国家是否民主的标志。

2）使权力运作程序化

在现代议会政治中，议会民主亦称“程序民主”。社会各群体的利益是不同的，如果没有规则和程序则无法产生一定数量的代表组成代议机关；同时，也正是由于选出的代表有各自不同的利益背景和价值取向，必然会产生意见分歧和利益冲突，没有共同的程序而要代表人民行使最后控制权是不可能的。因此说，对统治阶级来说，程序是权力移交的合法形式，也是避免在权力继承中发生政治危机的必要条件。在英国的历届大选中，各党派为了争夺选票都使出浑身解数，相瓦攻击，而无论最后是哪个党上台执政，都能得到其它政党的承认，就算与执政党有不同见解也是在议会内部利用合法的手段为本党争取最大的利益。

3）使政治过程公开化

既然议会是代表人民行使权力，那么国民就有监督和批评议会的权力，因此议会活动公开原则也就成为理所当然的事情，这不仅是“人民主权”的法理要求，也是现代政党政治的必须。无论是执政党还是反对党，无论是前座议员还是后座议员，他们的发言、质询、答疑、提案、辩论等等，不仅面对议会，还要面对公众和社会舆论。执政党希望通过媒体宣传自己的政绩，以巩固其执政地位，而反对党更希望借此机会，向民众表白自己的丰张，批评执政党，争取在下届大选中争取多数，上台执政。“议会活动公开化原则的实行，满足了选民关于政治知情权的需要，方便了选民对政府的监督，其真正的目的在于教导民众，动员民众，培养和强化社会对现存政治体系的政治认同。”

（4）英国代议制度是符合国情的制度选择

议会在英国首先出现，并不是偶然的，是多种因素共同作用的结果。这其中包括社会经济条件，历史传统、政治文化，等等。而且，由于这些条件的差异，各国的议会制度都展现出不同的发展脉络。从这些国家民主道路的选择我们可以看出，选择适合本国国情的制度模式和发展道路，是一个民族走向成熟的标志。

（二）英美委员会制度比较

英美两国都是议会政治相当成熟和发达的国家。英国被称为现代议会之母国，议会政治源远流长；美国被视为现代政治文明的结晶，议会制度的设计精到。尽管两国的基本政治制度设置有所不同，前者为议会内阁制，后者为总统共和制，但作为代议机关的议会都在其政治生活中扮演着重要的角色，并在其政治结构中发挥着重要的功能。在议会规模不断扩大的趋势下和立法专业化的要求下，英美两国议会都设置了大量的委员会，以辅助议会立法和监督，同时也逐渐形成了相对完备的委员会制度，以至于现在议会的日常运作越来越依托于委员会进行。正如威尔逊所说：“我们的政体可以用‘国会委员会的政府’这样一个简单的词汇来描写，此外我找不到更合适的表达方式了。”

由于英美两囤政治权力划分不同，政治结构也存在差异，具体的政治事务也各有侧重，所以在委员会的类型设置上各有特点，但委员会的基本职能却是大致相近的。

1.英国议会委员会的结构与功能

在英国，议会委员会有常设委员会、选任委员会、私议案委员会、联合委员会和全院委员会五种类型。

（1）常设委员会。

英国下院的常设委员会始于

1882年，当时只有2个常设委员会。常设委员会主席由议长任命，常设委员会成员由选任委员会按党派议席比例选出，组成人数从16到50人不等。因此，各常设委员会实际上都由政党特别是执政党所控制。常设委员会的主要职能和职权是审理公议案，但具有宪法性质的或特别紧急的法案则由全院委员会讨论。私议案另由私议案委员会负责审议。除此之外，近年来，常设委员会也审查根据委托立法制定的行政规章，包括其技术问题和内容。但委员会不能迫使政府重审某些规章，或在下院引起辩论。除财政议案之外的公议案“一读”之后，即交由常设委员会逐条、逐段、逐句加以讨论修改。但在审议议案时，常设委员会无权调阅书面证据，也不能传讯证人。大臣是相关的常设委员会的成员，但在辩论过程中代表政府答询。常设委员会不能向文官或委员会外的专家提问，也不能过问法案的目的或将产生的效应，它只考虑法案的技术问题。工作程序与全院会议相同。

（2）选任委员会

选任委员会与常设委员会不同，选任委员会很少审查议案，其主要的职能是调查研究，为下院提供有关事项的报告，包括搜集某案件事实、审查证人、筛选证词、草拟结论等。自从1861年自由党的格莱斯顿倡议建立第一个议会委员会——公共账目委员会以来，选任委员会在不断增多。每个选任委员会人数不超过15人，主席一般由反对党议员出任。其成员通常由下院多数党的“督导”组成，由于政府即是多数党政府，他们对传达党魁指令、报告党员观点、执行党纪从而维护党的执政地位负有重要使命。公共账目审查委员会和公共开支特别委员会是其中最重要的两个委员会。然而，由于选任委员会的调查报告对政府并没有强制作用，因此，选任委员会对政府行政的监督控制作用实际上是相当有限的。

（3）私议案委员会

私议案委员会专门审议委员会阶段的私议案，每个私议案委员会包括主席在内不超过4人，其成员亦由选任委员会指派，议事规则同选任委员会。

（4）联合委员会

联合委员会是为研究两院共同有关的问题而设置的，每院先按不同规则和授权指派相等人数各自组成一个委员会，然后合在一起成立联合委员会。联合委员会的职责是处理在委员会阶段时没有争论的议案。联合委员会主席由上院贵族担任，会议按上院程序进行。主席可参加投票，但无决定权。联合委员会的报告分别提交两院。需要指出，与美国不同的是，下院常设委员会多无确定的专业范围，其工作全由议长随时指派，一般会命名为“A委员会”、“B委员会”、“c委员会”等等。换言之，各委员会名称不变，但各委员会审议甲法案是一拨成员，审议乙法案又换上另一拨成员，常设委员会不再固定地审议某一特定领域的法案，这样，常设委员会便徒有虚名。另外，英国议会的提案控制权操在内阁会议手中，常设委员会所接受的由内阁提交的议案必须首先在全院委员会予以二读，获得通过后才交付常设委员会审议。

（5）全院委员会。

由下院全体议员组成。全院委员会会议的主持人不是议长，而是由兼筹款委员会主席的副议长或两名筹款委员会副主席兼副议长中的1名主持。全院委员会开会的第一个程序是下院议长离席，因为议长在历史上是代表国王的，负有向国王和上院报告下院议程的责任，所以，议长离席表示下院不受国王监督。目前，这只是一种形式和象征。全院委员会的职能和权力主要是审查财政议案和宪法性议案。此外，政府有时也用来讨论委员会阶段有争议的立法议案，因为在全院委员会上，政府可以利用自己是下院多数党的优势通过或否决某项议案。

2.美国国会委员会的结构与功能

美国的国会委员会类型设置与英国有所不同，美国国会委员会共有常设委员会、特别委员会和联合委员会三种类型。

（1）常设委员会。

这是国会中数目最多也是最主要的委员会。建立常设委员会是从众议院开始的，建立的第一个委员会是1789年的选举委员会，各委员会均有其专门的管辖领域，其下又设若干个小组委员会，各自负责更具有专门性领域的事务。建立专业性的常设委员会在实践中不断完善，逐步形成了相对稳定的委员会机制。各常设委员会的规模不一，最大的是参众两院的拨款委员会，分别为57人和29人。各常设委员会下设的小组委员会数目也不等，如参众两院拨款委员会，各有13个小组委员会，其他委员会的小组委员会数目一般为6—8个。委员会人数的多少和两党席位的分配并无法律规定。但每个委员会的人数基本上是稳定的。每届国会开幕后，两党经协商稍做调整(两党主次位置发生变化，则要做大的调整，两党成员比例也无定则)，由两党指导委员会通过投票决定各委员会主席(少数党首席成员)和议员席位的安排，再由党的大会批准，最后以决议案的形式象征性地在全院大会上通过。总的说来，众议院委员会的人数呈上升趋势，因为众议院议员人数多，且委员会作用相对更大，领导层为了满足议员要求，加强党内团结，设法通过增加委员会人数缓解压力。参议院则不同，每个参议员在好几个委员会任职，且议员可在大会上继续对立法施加影响，因此委员会人数基本上保持稳定。

（2）特别委员会。

这是议会为调查、处理某一具体议题或案件而成立的机构，一般是临时性的，在完成调查工作并提交结果报告后即告解散。特别委员会不一定每届议会都设立，它主要是为国会立法和政策活动提供事实依据，本身无权审议议案。它的工作职能主要是辅助性的。

（3）两院联合委员会。

当国会需要作出与两院共同有关的决定，或审议与处理两院意见不一致的议案时，便成立两院联合委员会。在前一种情况下，委员会是常设的，如两院联合经济委员会，由参众两院各选派10名议员组成，负责研究总统向国会提出的年度经济报告，并同时向参众两院提交研究结果报告。

这里需要指出的是，小组委员会在英美两国议会中发挥着越来越重要的作用。小组委员会是为了分散委员会的权力，设立在常设委员会和联合委员会之下，负责具体工作的组织，但它的权力并不必然小于它的上级委员会。提交委员会的议案必须立即交由小组委员会审议。小组委员会主席由全体委员会中的多数党成员选出，而不是由委员会主席任命。在美国，1946年国会通过《立法改革法》后，参众两院委员会的数目有所减少，但正是因为委员会的减少才导致了小组委员会的大幅度增加，从而使现在地位和作用越来越重要。

3.美国对英国代议制度的改造

18世纪汉诺威王朝以来，英国宪法的轮廓已经基本完成，政治制度的原则也大致确立，资产阶级革命时期的政治目标-----“代议、法治、分权”也基本得到实现，英国的政治体制成了当时资本主义世界的模版。而“出席1787美国制宪会议的55名代表中，21名毕业于美国著名大学，7人曾留学英国”。因此，当下流行的资产阶级宪政学说和英国本身的政治制度成了制宪者们模仿的对象，作为议会第一院的众议院，可以说照搬了英国的下院，但是在一些细节方面做了不同程度的修改。

第一，在选民资格方面的修改。“18世纪英国下院议员的选举一直维持着复辟时代以前的选举制度，即必须拥有相当于200英镑的土地或其他固定资产的男性公民才有选举权”。普布利乌斯在给纽约人民的信中明确反对了英国对选民资格做了财产限制这一规定，他认为由于英国对选民规定各种各样的财产限制，因此，英国实际上享有被选举权的人很少，议员根本没有任何代表性可言。并且用了一句俗语来形容英国的选举，和这样选举下产生的议会：“一年一度的选举告终之时，就是暴政开始之时”。这一看法也得到了大部分制宪者和民众的赞同。

最终在1787宪法中有关选民资格方面的限制规定如下：年龄未满二十五岁，为合众国公民未满七年，及当选时非其选出州之居民者，不得为众议院议员。可以看出美国宪法完全没有了英国式的财产资格限制，而这三条资格限制，则是非常合理的。

第二，关于众议院应当定期集会的修改。制宪者们抨击了各国代议机关集会不定期的现象，议会的集会时间成了英王玩弄权术的手段。通过英国活生生的事例，联邦党人认为只有议会的定期集会才能保证议会下院这个相对有代表性的民意机构的权力不被篡夺，人民才有追求幸福和自由的可能。

第三，对众议院及其议员的任职期限的修改。大概只有这句话最能表达制宪者们精心设计众议院及其议员任职期限的原因了。“在没有其他情况的影响下，权力越大，权力的期限应该越短；反之，权力越小，延长权力的期限就越安全”。制宪者们总是在制定宪法，设计制度的时候精心的防止一切可能出现专制的可能，从而建立一个真正能保障人民自由的共和国。

第四，众议院人数的问题。对于众议院究竟需要多少人，制宪会议的过程中同样响起过不同的声音，制宪者们决定第一届国会的议员人数暂定为65名，在三年内进行人口普查，再通过每三万人选举一名议员的比例来决定众议院的人数。这个提议却遭到了很多人的怀疑，认为议会里的人数太少，这样少的人数似乎并不能有足够的精力和智谋保障全国人民的利益。

四、中美代议制度的比较

由于两国历史文化背景、社会意识形态等方面的不同，这两种代议制度，无论是在形式上还是在实质上都表现出了一定的差异。

（一）组织原则与职权上的差异

按照马克恩恩格斯的经典论述，无产阶级国家应当按照“议行合一”的原则来组织国家政权。中国的人民代表大会制度即体现了这种原则。“议行合一’体制的根本特征是：人民选举产生并加以监督的代表机关．既行使行政权又行使立法权，甚至包括最高审批权和最高检察权”。在我国就表现为。全国人民代表大会统一行使国家权力。按照宪法和有关法律的规定，全国人大的职权可以归纳为最高立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督权以及全国人大认为应当由它行使的其他职权。

美国的议会制是按照。三权分立”的原则组建的。这种思想最先由洛克提出。后经盂德斯鸠完善，其主张将国家权力分为不同的部分。交由不同的机构行使。在这种原则的指导下，美国的国家权力分为立法、行政和司法三个部分，分别交由国会、总统和法院行使，各个权力部门之间既相互独立又相互制约，国家没有真正意义上的最高权力机关。

（二）组织结构上的差异

我们实行的就是全国人民代表大会一院制，全国人民代表大会统一行使最高国家权力。但由于全国人大代表总数较多，且绝大多数是兼职的。大多数时间里他们都要回到自己的岗位上。为了解决这种人大代表数量较多，不便于经常开会，会期又短，不能及时、有效发挥最高国家权力机关作用的问题设立了人大常委会。人大常委会对人大负责，受人大监督，它在全国人大闭会期间，行使宪法和法律规定的职权。制定法律、做出决定并监督其实施。

美国的国会实行“平衡的两院制”，即国会两院权力相当，共同享有立法权。两院制结构还基于另一种考虑，即通过两院结构的相互制约，起到控制众议院的作用。参议院主要功能是在于“冷却”众议院表现的民众激情，有效的制约和平衡众议院。”“国会也设立常设委员会，但它是工作机构，不能做出任何有法律效力的决定。

（三）组成人员上的差异

中国人民代表大会的组成人员称为人大代表：美国国会两院的组成人员称为议员。我国的全国人大代表和美国的国会议员在资格、构成、产生和任期等方面都有所差异。

1.资格上的差异。

我国宪法规定：凡年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况等都有选举权和被选举权(但依法拨剥夺政治权利的人或患有疾病而不能行使代表权利的人除外)，这就使我国99％以上的成人都有选举权和被选举权。

美国宪法规定：任何年龄满二十五岁。取得美国公民资格满七年，于某州当选而并为该州居民者，都可以担任众议员；任何年龄满三十岁，取得美国公民资格满九年，或于某州当选并为该州居民者，都可以担任参议员；但精神病患者、无行为能力、严重刑事犯罪者、被剥夺政治权利的除外。

2.构成上的差异。

我国的全国人大代表人数较多，总额不超过3000人。且多是兼职的。全国人大代表和其他国家机关官员可以“相容”即二者可以相互兼任，但法律规定人大常委会组成人员必须是专职的且不得担任行政、审判、检察机关的职务。多年来官员代表在人大代表中所占的比例较高，引起了不少的争议。

美国的国会议员的人数较少。是职业的、专门的职务。国会、总统和最高法院不允许有人事上的重合即实行“回避政策”，除副总统担任参议长外，其他任何政府官员和司法机关人员不得同时担任议员。根据美国宪法．按各州人1：I比例选举产生众议院议员435人，按每州2人选举产生参议院议员100人。当选议员的人以律师所占的比例最大，其次是企业家和银行家，来自工人阶级的代表很少。

3.产生上的差异。

由于现实国情的制约，全国人大代表还不能完全由直接选举产生。我国选举法规定。全国人大代表是按省、自治区、直辖市、特别行攻区和军队由间接选举和差额选举产生。选举经费由国库开支。这样就保证了选举的公正性，杜绝了金钱政治。

美国宪法规定．国会议员均由直接选举产生。参议院代表州。由50个州不论大小，各出2名构成；众议院代表人民，按各州人口占全国人口的比例分配至各州直接选举。但每个州至少应有议员1名。在美国。议员选举的费用巨大。平均每位议员的选举要花费上百万美元。其选举经费的主要来源是候选人本人既家族，以及社会各界的捐款。

4.任期上的差异。

我国全国人大代表的任期为每届五年。可以连选连任。美国国会参议员任期为6年，每届国会届满时改选l／3。但同一个州选出的两名参议员不得同时届满。众议员任期与国会任期相同。每两年全部改选。

5.人大代表(议员)与选举单位(选民)的关系上的差异

我国选举法规定：全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表。

美国议员独立行使职权。一旦当选则不受选民罢免。除非犯罪。

我国法律虽然规定了选民和选举单位对代表拥有罢免权。但在现实生活中，这种权力应用的还比较少。往往是当代表触犯法律时，才会被相美部门提起罢免．这只是“被动的罢免”。选举单位积极主动地罢免不称职、无能力的代表还很少见。之所以会出现这种情况。主要在于没有建立起选民与代表的责任关系，代表们有权无责，没有受到选民和选举单位的监督。

6.与执政党关系上的差异

一个国家的政党和政党制度与该国的代议制度有着紧密的联系。然而由于特定的历史和现实原因，中美两国执政党与代议机构之间的关系表现出了较大的差异。

在中国，是先有中国共产党，然后才有全国人民代表大会，党缔造了人民代表大会。党在人民代表大会中的领导地位是法律规定的。人民代表大会的工作必须坚持党的领导，这种领导主要是政治领导。即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对人大的领导是通过在人大常委会中设立党组实现的，人大常委会党组贯彻党委的决议，向国家权力机关提出政策建议，通过法定程序使党的政策上升为国家意志，成为国家法雄。

在美国，是先有议会。后有政党，政党是在议会派别斗争中孕育诞生的。美国的执政党是指总统所在的党派。由于总统选举和国会选举“不挂钩”．所以执政党不一定是议会的多数党。政党在议会中的地位也不是法律规定的，而是通过竞选实现的。因此，美国的议会选举就成为党派之同较量的舞台．政党只有获得了多数的席位．才有可能使有利于本党的议案在国会中通过。如果执政党在国会选举中失利，就会造成国会对总统的牵制。若执政党获胜。就会实现总统和国会密切合作的双赢局面。在美国政党作用的发挥。主要是通过议会多数党领袖和议会党团实现的。