第八讲 政府行政制度
政府：
政府有广义和狭义之分。广义的政府泛指国家权力的所有机关。狭义的政府指国家权力机关中的行政机关。
本部分的政府主要指狭义的政府，政府行政制度即指行政机关的职权职能、活动方式、组织形式等方面的制度。
现代国家由于政治、经济和社会发展的历史进程不同以及文化传统的差异，彼此之间采取了不同的政府组织形式，国家元首和政府首脑在国家的政治生活中所发挥的作用也各不相同，但是政府的基本权能却呈现一定的共性，即通过对国家政治、经济、文化以及社会生活的管理，从而实现其政治统治和一定时期的治理目标。
本部分的分析思路：
一、国家元首
（一）国家元首的含义
国家元首指主权国家形式上或实际上对内对外的最高代表，是国家机构的组成部分，即首脑部分，国家元首通常是君主或总统。
（二）国家元首的职权
在实行君主专制制度的奴隶制国家和封建制国家，国家元首是由世袭方式产生的并集国家权力于一身的君主。
在现代社会里，实行内阁制的国家中，国家元首是“虚位元首”，一般不直接掌握实权，只以国家的名义，从事一些象征性和礼仪性的活动，国家实权操纵于内阁之手；
实行总统制的国家中，国家元首是实权元首，一般兼任政府首脑，拥有很大的权力，处于国家权力中心的地位。
（三）元首制度
元首制度指元首的继承制度或选举制度。
各个国家中元首的产生办法或载入宪法，或由有关的法律如王位继承法、选举法、组织法等详加规定。关于出任国家元首的资格、元首产生的原则、方法和程序，各个国家的规定存在很大的差异，但大体上可分为世袭制和选举制两大类。
1. 世袭制
担任国家元首职务，不经民主选举，而按照血缘关系，依法世代相传，属于世袭制；
元首世袭是君主国的普遍方式，不仅古代的君主国如此，而且近现代的君主立宪制国家如英国、荷兰、比利时等国家亦如此。
2. 选举制
按照宪法或法律规定，通过民主选举方式产生、有一定任期的国家元首，属于选举制。
共和制国家元首一般由选举产生，并有一定的任期。
（1）国家元首的选举方式可分为由公民投票选举产生和非由公民投票选举产生两种类型。
1）公民投票选举产生：又可分为由公民投票直接选举产生和由公民投票间接选举产生两种方式；
由公民投票间接选举指由公民投票选举出“选举人”，再由选举人投票产生国家元首的方法。（公民——选举人———国家元首）
2）非由公民投票选举产生：又可分为由代议机构选举产生和由混合组成的团体选举产生两种方式。
在一些实行集体国家元首或个体元首的国家，国家元首的产生是由代议机构如议会选举产生的，也有一些国家的国家元首不由公民投票而由混合组成的团体选举产生，但其主体一般是议会，这两种方式被称为非由公民投票选举方式。
（四）元首形式
根据国家元首组织构成的不同，当前世界各国的元首在形式上主要有两种，一种为个体元首，另一种是集体元首。
（1）个体元首
国家元首由一个人担任并行使职权的，为个体元首，这种形式在当今西方国家里比较普遍，
1）“虚位元首”
它又分为两种情况，一是君主立宪制和议会共和制下的国家元首，属于“虚位元首”，
君主立宪制的国家中，国家元首被称为国王、女王、大公等，尽管在宪法或法律上规定其享有广泛的权力，且由世袭方式产生并终身任职，但由于其主要从事象征性和礼仪性的事务，不掌握国家实权，而实权主要操纵在内阁总理手中，因此被称为“虚位元首”。
议会共和制下的国家元首如总统或国家主席同样不掌握国家实权，议会或内阁才是国家权力的中心，因此也属于“虚位元首”，但国家元首在称号、产生、任期等方面与君主立宪制下有所不同。
2）实权元首
总统制国家中，国家元首被称为总统，以选举方式产生并有一定的任期，由于其往往兼任政府首脑，掌握很大权力，并是国家权力的中心，因此被称为实权元首。
（2）集体元首
凡由二人以上组成合议制的机关，由它的全体成员共同担任国家元首职务和行使元首职权者，为集体元首。
构成集体元首的成员彼此之间基本上地位平等，拥有同等的权力，他们中虽然可能有一个作为形式上的首领，但这种首领仅仅是对外的代表或者在内部集会时充任主席，并不具有超乎其他成员之上的权限。现在西方国家中采用集体元首制的国家，以瑞士最为典型。
（五）国家元首在政府体制中的地位和作用
1．君主的地位和作用
在西方国家中，由于社会历史条件的差异，即使同样实行君主立宪制，君主的地位、权限和实际作用也有不小的差异。
按照君主掌握权力的大小，君主立宪制分为二元君主制和议会君主制两种。
二元君主制国家主要特征是：世袭君主为国家元首，拥有实权，由君主任命内阁成员，政府对君主负责，议会行使立法权但君主有否决权。1871年～1918年的德意志帝国和1889年～1945年的日本是二元君主制的典型国家。现在，约旦、沙特阿拉伯、摩洛哥等少数国家仍保留这种制度。
在议会君主制国家中，国家的实权完全掌握在形式上对议会负责的内阁手中，作为国家元首的君主，有的只是在形式上享有广泛的权力，实际上这些权力由议会、内阁、法院等机关以君主的名义在行使；有的则仅享有纯礼仪性的权限。
尽管议会制君主立宪制国家的君主只具有象征的地位而不掌握实际的统治权力，也不是国家政治生活中的中心人物，但其在礼仪上的作用、对社会舆论的影响力和在国家政治生活中的实际作用，仍是其他机构无法替代的。
君主是无法替代的原因：
首先，君主可以作为“国家统一”和“民族团结”的象征，由此而产生的人民崇拜和对国家的认同感具有不可估量的精神作用。一般来说，仍然保留有君主的国家，其历史大多都有几百年甚至上千年，君主在国民的心中具有很崇高的位置，一方面君主制度已成为国家政治制度的组成部分，人们把它作为一个古老的传统来遵守，不轻易地将其抛弃，除非君主本人有重大的过错；另一方面君主在国家政治生活中常常保持“中立”，超脱于政党政治之外，当国内政坛出现危机时，君主可以利用其影响力，从中斡旋，调解关系，缓和矛盾，保持国内局势稳定，这样君主自然成为国民心目中的国家代表。
其次，君主的政治经验丰富，见多识广，对政府的决策有一定的帮助。尽管君主并不处理政务，对决策也不负责任，但君主同内阁总理或首相保持密切的联系，同时由于内阁的任期有限，每隔一定的时期需要更换，这样就不可避免地会出现政策连续性问题，而君主是世袭的，对国家的内外政策比较了解，可以就某些问题发表看法，提供参考意见，从而影响政府的决策。另外，在英国，作为君主的英王，还起着联系英联邦各成员国的纽带作用。英王既是英国的国王，也是英联邦成员国象征国家元首的国王，英王和王室成员经常去成员国访问，参加各种外交活动。英联邦各成员国与英国政府之间没有法律上的关系，因此共同拥立英王为元首被认为是联系英联邦的纽带。英王及王室成员在英联邦各成员国的活动被英国人看成是英联邦“不可分割的整体”的证明。
2．总统的地位和作用
实权元首的总统与“虚位元首”的总统的地位和作用
在总统制的共和制国家中，国家元首由选举产生，并有一定的任期，这同世袭的、终身任职的君主制度形成重要区别。作为国家元首的总统往往兼任政府首脑，行政大权集中于总统，成为实权元首。总统统帅陆海空三军，制定并执行对内对外政策，拥有极为广泛的权力；政府各部、委、署等一切机构都受总统的领导和监督，总统有权任免各部部长，各部部长只对总统负责，服从总统的决策而不对议会负责。
在议会制的共和制国家中，国家元首同样由选举产生并有一定的任期，但是总统不掌握行政权而由政府掌握行政权，总统不对自己在履行职务时的行为负责，总统发布的命令和决定须经总理或有关部长签署，否则不生效。这种不掌握行政权的总统通常只是行使礼仪性的职能，在国家政治生活中所起的实际作用远不如政府总理，更比不上掌握行政权的总统，因而又称“虚位元首”的总统。如德国、意大利、西班牙、希腊等。
较之君主立宪制国家中的“虚位元首”——国王或女王或大公，这种议会共和制国家中的“虚位元首”——总统的地位、权力、作用大致相同，只不过国家元首的称号、产生、任期、活动的典礼形式有所差别。
二、政府制度的类型
（一）内阁制政府：英国、德国、日本、意大利
1.含义
内阁制指由内阁总揽国家行政权力并向议会负责的一种国家政权组织形式。内阁制政府又称为议会制政府或责任内阁制政府。
当今西方实行议会内阁制的国家，有英国、德国、意大利、加拿大、日本等，以英国最为典型。
议会内阁制的政府内阁首脑或称首相或称总理，通常由在议会中占多数的政党或政党联盟的领袖担任。
内阁首脑从政见基本相同的议员中挑选阁员人选，提请国家元首任命，组成内阁，这就是通常所说的“组阁”。
2.英国的内阁制
在英国，首相是权力最大、地位最重要的人物，他或她身兼政府首脑、议会领袖和党魁三个重要职务于一体，集行政和立法大权于一身，几乎拥有国家的一切大权，成为英国政治生活中的最高决策者和领导者。
首相的职权虽然绝大部分没有法律正式规定，但按照惯例首相拥有非常广泛的权力，如任免内阁成员和非内阁成员，并向英王提交任免名单；领导内阁，决定内阁议事日程，主持内阁会议，形成内阁决议；在议会中代表政府为政府决策辩护，负责制定和执行国家对内对外的重大方针政策，并负责向英王汇报政府工作概况等等。——丘吉尔
内阁的阁员人数并无明确的规定，主要由首相控制，一般为20人左右，通常有外交、国防、财政、内政等重要部门的大臣，不担任某一具体部门首长的大法官、枢密院院长、掌玺大臣，主管地区事务的苏格兰事务大臣、威尔士事务大臣、北爱尔兰事务大臣。按照惯例，内阁阁员必须是下院议员。
3.德国的内阁制
1990年德国统一后，德国的政府体制实行责任内阁制。联邦总理是联邦政府的首脑，也是国家机构中最有权力、最有影响力的关键人物。在德国联邦政府中，总理是唯一经由联邦议院选举产生的，由此确立了联邦总理在联邦政府中的个人权威和至高无上的地位。
联邦政府是德国最高行政机构，实行内阁结构三原则，即总理原则、内阁原则和各部部长原则，其中，总理原则是首要原则。因此，德国的政府体制又称“总理式民主体制”。
德国的 “总理式民主体制”：它的主要内容包括：(1)联邦总理组织政府。联邦政府由总理、各部部长、总理府国务秘书、联邦政府新闻秘书和不管部部长（政府中不专管某一部事务的部长级官员。亦有称为不管部大臣、国务大臣 、无任所相等的。在实行内阁制的国家，不管部长通常是内阁成员，出席内阁会议，参与政府决策，承办内阁会议或政府首脑交办的特殊重要事务。英国是最早实行内阁制的国家，内阁设不管部长也较早，一般由参加内阁而又不专管某一方面政务的枢密院院长和掌玺大臣担任 。他们常常受首相委托，处理某些特殊政务。法国、德国、日本、印度、比利时等国家的政府，以及1972年以前朝鲜民主主义人民共和国在实行内阁制时，也设有不管部长职位。）等组成。联邦总理一经选出，便着手组织政府。根据联邦政府的议事规程，由联邦总理确定联邦各部部长的人数和职权范围。各部部长由总统根据总理的提名任免。经联邦总统任命后，联邦政府正式组成，并要在联邦议院宣誓就职。(2)由联邦总理确定联邦政府总的方针政策。(3)联邦总理个人向联邦议院负责，但内阁成员负连带责任。同时，也只有联邦总理有权向联邦议院提出信任案。联邦总理的去留决定着各部部长的命运，一旦联邦总理被迫辞职，内阁就得解散，由新总理重新组阁。
4.日本的内阁制
日本宪法规定，由众议院中的多数党组阁。依据此项法律，任何合法政党，只要赢得议会多数都可以上台执政。新的“2003年体制”标志着日本政治从传统的“以政治家为核心”走向“以政策为核心”，这一重大转型有利于政坛的稳定和经济的持续发展。
5.意大利的内阁制
由于意大利是实行多党制的典型国家，而且选举制度采取的是比例代表制，因此议会中很难出现二党控制议会多数议席并由它单独组成政府的局面。这样，政府通常由几个政党联合起来组成联合政府。多党内阁便成为意大利的一个重要特色。
在多党内阁中，天民党始终是战后大部分时期的主导政党。意大利宪法规定，总统授权总理组建内阁，但实际上总统的权力受到党魁决定的限制。在总统授权之前必须首先同议会各政党首领进行一系列的磋商。新指定总理所选择的内阁通常是由几个政党成员组成的联盟内阁。然后，根据总理推荐，总统任命内阁。因此，政府总理在内阁的任命上权力极小。而政党领袖尽管很少担任政府职务，其权力却相当大，因为他们可以造就和毁掉政府，决定谁当总理、谁当部长，还因为他们的任期要比一般总理长。故此，意大利的内阁一般寿命都不长，而且极不稳定。
（二）总统制政府：美国、法国、俄罗斯
1.含义
总统制是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政体形式，与内阁制相对。
总统制肇始于美国。
美国独立战争胜利后，鉴于殖民地时期英王委任总督实行专制统治的历史和邦联时期诸州各自为政、中央软弱无权的教训，1787年召开的制宪会议依据立法、行政、司法三权分立并相互制衡的原则，在宪法中既赋予总统极大的权力，又对总统权力加以一定限制，形成总统制。但随着政治和经济的发展，国家权力逐渐向行政部门转移，总统的权力不断扩大，至20世纪80年代，美国的总统制与初创时期相比已经发生了很大的变化。实行总统制的国家以美国为典型，而法国的政体形式是一种“半总统半议会制”，俄罗斯的政体形式则是一种总统集权下的三权分立体制，又称“超级总统制”。
2. 俄罗斯的总统制
俄罗斯原是苏联解体前的一个加盟共和国。1991年12月26日苏联联盟院举行最后一次会议，宣告苏联不再存在，俄罗斯从此正式独立。现行的俄罗斯政体形式是1993年12月12日通过的新宪法所规定的总统集权下的三权分立体制。由于新宪法的核心是加强总统权力和削弱议会权力，因此，这种总统集权下的三权分立体制又被称作为“超级总统制”。
俄罗斯1993年通过的新宪法赋予总统至高无上的广泛权力和特权。联邦总统既是国家元首，又是武装力量的统帅，凌驾于议会、政府和法院之上，与联邦政府和联邦法院共同行使国家权力。这样，总统集内政、外交、行政和立法大权于一身，不受任何权力的制约。俄罗斯议会(联邦委员会和国家杜马)不再是国家最高权力机关，而是代表立法机关，行使立法权；联邦政府行使行政权；联邦法院行使司法权。总统有权任命政府总理、任命政府各部部长，有权解散议会、决定议会选举和全民公决。由于辞职、健康原因不能行使权力或受到弹劾时，总统权力就要停止。从总统提前终止权力时起3个月内必须进行新总统选举。
俄罗斯“超级总统制”的特点在于：
第一，不设副总统，设总理职位。联邦总理是执行权力的政府首脑。他负责确定政府活动的基本方针，组织政府的工作。在总统缺位的情况下，总理将依法临时代行总统职责，但不能继任总统职位，所代行职权还受到宪法限制，如无权解散国家杜马和决定全民公决，以及提出修改和重新审议联邦宪法的建议。
第二，具有半总统制或混合型特点。俄罗斯是从苏维埃制过渡到总统制的，它与美国等典型总统制相比，还保留着议会制的某些形式。如总统不兼任政府首脑，政府不向总统负责，而向议会负责等。
第三，总统机构是实现总统权力的重要机关。俄罗斯设立有直接隶属于总统的联邦机关，如总统办公厅、俄罗斯联邦安全会议和国防会议等常设机构，它们都不属于立法、行政和司法三大权力体系中的任何一个机构，而是垂直隶属于总统的咨询、决策、组织和协调机构，是实现总统职权的有效机制。
（三）委员会制政府：瑞士
1.含义
委员会制政府是指以实行合议制的委员会为国家最高行政机关的政体形式。在委员会制下，立法机关和行政机关是“议行合一”的。这种政治制度源于古希腊的十将军会和古罗马的“三头政治”。历史上，法国在资产阶级革命后的督政府执政时期曾实行过这种政体。
2. 瑞士的委员会制
1848年，瑞士制定联邦宪法，确立委员会制为共和国的政体形式，并延续至今，成为惟一长期实行委员会制的国家。
瑞士联邦宪法规定，联邦议会、联邦委员会和联邦法院分别行使联邦的立法权、行政权和司法权。但由于在瑞士权力不实行分立，联邦议会与联邦委员会的关系不是相互抗衡的，而是“议行合一”的关系，联邦委员会从属于联邦议会。因此，联邦议会所作出的一切法律和命令，联邦委员会都必须执行，不得退回复议，更无权解散议会；联邦议会有权对联邦委员会和联邦法院实行监督；联邦委员会的提案被联邦议会否决后，委员会无须辞职。
根据宪法规定，瑞士的最高国家行政机关是联邦委员会。委员会由议会选举产生并对议会负责，它是受议会委托的执行机关，对议会通过的一切法律必须执行；委员会成员不得兼任议会议员；委员会实行集体领导，委员会主席对内主持会议，对外代表委员会行使国家元首的各种礼仪性的职责，职权极其有限，无任何特权；委员会无权解散议会，而议会也无倒阁权。
瑞士联邦委员会由联邦议会两院(国民院和联邦院)联席会议选出7名委员组成，从中再选出正、副主席各1人。主席任期1年，期满由副主席升任，同时另选出新的副主席，主席、副主席均不得在次年连选连任。主席和各委员之间地位平等。委员任期十年，分别担任各部部长，主管部的行政事务，但一切政务均须集体议决，以委员会的名义执行。
（四）政府组织形式的新发展——————发展趋势与特征
西方资本主义国家政府体制走上了从议会至上的代议制政府体制向以行政为中心的行政集权制政府体制的转变道路，一方面是为了适应现代西方资本主义国家日益增多的复杂的经济社会事务的需要，以确保资本主义现代化大生产能够在由行政技术官僚精英作出的集中、快速决策中顺利推进；另一方面是为了适应国家权力稳定的需要，通过削弱代议制政府体制下议会的传统权力，实现政府依法有序地换届，以缓解议会内阁制政府更迭频繁以及资本主义社会固有矛盾尖锐化所造成的种种危机。然而，这种政府权力高度集中的政府体制，随着20世纪80年代现代西方资本主义国家“新经济”的发展，在其内部的组织结构上又出现了一种新的发展取向。
自20世纪80年代开始，现代西方资本主义国家纷纷运用现代科学技术发展的最新成果，通过发展以信息技术为核心的高科技产业和知识的创新，大力推动国家的经济发展和社会进步，掀起了一场新的高科技革命运动。这场高科技革命不仅对现代资本主义国家的经济生活和社会生活产生了十分深远的影响，而且也对政府组织形式产生了重大影响，其典型特征是权力的分散化。这种权力的分散化在政府内部组织结构纵向层面上，表现为从原来的中央集权模式发展到中央、地方、基层分享权力的模式；在政府内部组织结构横向层面上，表现为由政府是单一权力拥有主体的模式向政府、企业、社会组织、公民等多个主体分享权力的模式转变。这种政府体制内部组织结构的发展取向，集中表现在政府的行政组织结构从传统的金字塔形的等级制结构向扁平型的网络化结构发展。与此同时，西方资本主义国家政府体制内部组织的权力结构也相应地发生了变化，即从一种控制型权力结构向参与型权力结构发展。
三、政府的机构设置和职能
（一）政府机构的类型
1．最高行政权力机构(内阁)及政府各部
由于政府体制的不同，西方各国的政府在国家政治生活中所发挥的作用也各不相同。但中央政府行政管理的组织结构在纵向上基本分为四个层次：政府首脑、内阁、政府各部、行政机构。
一般来讲，西方各国的政府通常由政府首脑和各部部长组成。
政府各部是执行政府政策的主要工具，英国传统的部有200年的历史，但更多的部是适应政府职能的扩大和分化而逐步建立起来的。英国政府各部主要包括外交和联邦事务部、国防部、财政部、内政部、工业部、贸易部、能源部、就业部、教育和科学部、卫生和社会保障部、环境部、交通部、威尔士事务部、苏格兰事务部、北爱尔兰事务部和文官事务部以及农业、渔业和粮食部等。
美国政府的部通常有14个左右，主要的有国务院、国防部、财政部、内政部、司法部、农业部、商务部、劳工部、卫生和公众服务部、教育部、能源部等，政府各部设部长和副部长。部长都是政务官，由总统提名，参议院同意后由总统任命，各自对总统负责，但不负连带责任。
在法国，政府各部的设置并不稳定，主要的有内政和权力下放部、司法部、经济财政和私营部、工业调整和对外贸易部、对外关系部、国防部、国民教育部、农业部、商业手工业和旅游部、劳工就业和职业培训部、公共卫生部、环境部、计划和领土整治部、研究和工艺技术部、社会事务和国民团结部、城市住宅和运输部、文化部等。
2．行政机构
行政机构主要指政府各部内设机构。
在英国，政府各部的行政机构分为大臣、大臣办公室、司、处、科。部的基本单位是司，司下设处和科。这些内设机构的规模因工作范围、方式和复杂程度的不同而不同，但大多数都设有大臣办公室，由一名常务次官为首，下设一名或多名副次官和数量不等的助理次官。这些次官负责领导有关的业务职能机构，在一些较为重要的部还设有负责人事、组织、内务、财政等的事务性机构。
美国政府各部的行政机构分为部长、局、处、科等，部的基本单位为局，局下设处和科，分设局长、处长和科长，这些官员大多数是职业文官．长期供职，不与政府共进退。法国政府各部的行政机构主要分为部长、部长办公厅、司(局、委员会)、处和科。由于各个部承担的职责不同，因而有的部如对外关系部还增设了一个层次，即秘书长，也有个别的部只设有两个层次，一是部长，另一个是处。同时，各部下设的机构的数目也各不相同。
3．独立机构
西方各国政府除了政府各部之外，还有一些与政府各部有密切关系、但独立于政府之外的机构，这就是独立机构，又称半行政机构。
性质：独立机构是部之外的行政建制，负责专门领域的公共政策。这些独立机构往往是为某一专门目的而设立的，是具有一定管理职能的重要行政组织，它比政府各部所属的行政组织拥有更大的自主权。这种独立机构的出现，与西方国家在第二次世界大战以后进一部加大对政治、经济和社会生活的干预和调节有很大的关系。
在英国，这种独立机构主要包括与财政部有密切关系的一些机构，如岁入机构，包括关税与货物税局、国内税收局和王室领土监督局；支付机构，如主计大臣公署；监察机构，如稽核审计署；国民经济发展委员会；英格兰银行。人们把这些机构称为“半自主的非政府机构”。
这种“半自主的非政府机构”是指由政府部门建立或接收的一些组织，由政府给它们提供资金去完成政府想完成但又不愿由某个大臣或部门直接负责的某种任务。这种“半自主”的行政机构数量多、种类复杂，自主的程度也各不相同，发挥的作用也不一样，但共同的特点是不受议会的控制。它们中负责执行和制定有关政策的机构通常自己雇佣工作人员，有自己的预算，并在不同的程度上独立于政府之外。
在美国，独立机构是根据国会的“授权法案”而建立的，通常有两类：第一类是独立管制机构，由总统直接领导，对总统负责。如联邦储备委员会、联邦通讯委员会、证券交易委员会、联邦贸易委员会、就业机会平等委员会等。它具有独立性、集权性和专业性的特点，既有很大的权力，又不受制约，素有“第四政府部门”之称。
---美联储的格林斯潘：：1987---2005在任。“格林斯潘一开口，全球投资人都要竖起耳朵”，“格林斯潘打个喷嚏，全球投资人都要伤风”，“笨蛋!谁当总统都无所谓，只要让艾伦（艾伦·格林斯潘）当美联储主席就成”---这是1996年美国大选前夕《财富》杂志放在封面的一句口号。
诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨这样评价他，“斯人已去，遗害犹存。”
现任美联储主席：本·伯南克
第二类是行政或事务性独立机构，它是为特殊任务而设立的行政管理机构，为政府或人民提供特别的服务。如美国国家科学基金会、国家艺术和人文科学基金委员会、人权委员会、人事管理局、行政服务总局等。有关委员、正副署长、局长和高级官员由总统任命，参议院同意。同样，在美国这种独立机构的数量很多，而且生命力很强，它们在美国的政治、经济和社会发展中起着重要的管理作用。
4．政府企业机构----以美国为例
政府企业机构是指政府的国有企业。在美国主要指联邦法人机构或称国有企业，如田纳西河流域管理局(TVA)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、铁路客运公司、邮政服务局等。联邦法人机构与其他联邦部门显著不同之处在于它们出售产品或服务。如邮政部门出售邮政服务，田纳西河流域管理局出售电力，而联邦储蓄保险公司出售保险。这些企业机构可以按照民营化的方式运作。
一般来说，美国的国有企业可分为三类：
1）政府经营型。具有代表性的是田纳西河流域管理局，它是美国最大的国有企业，其最高领导层设有3名董事，全部由总统提名，国会批准，总统任命，任期9年。他们代表国会和联邦政府全权负责企业的管理和营运，享有高度的自主权。企业资金来源主要为美国政府拨款，辅之以发行少量的企业债券。
田纳西河流域管理局 （Tennessee Valley Authority）成立于1933年5月，是大萧条时代罗斯福总统规划专责解决田纳西河谷一切问题的机构它的任务是多种多样的。防洪、发展航运、防止土壤侵蚀、教育农民、发展第三产业、卫生保健、制定文化规划
权力实施范围包括整个田纳西河流域，即田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚７个州中的４万平方英里土地。
2）政府机构型。美国的一些国有企业常常以政府机构的身份出现。如圣劳伦斯海运开发公司，原先只是作为联邦运输部下属的一个独立公司从事经营活动，后来合并成运输部的一个机构。
3）普通公司型。这类企业的管理模式与民营企业相比大同小异，都实行董事会领导下的总经理负责制。不同的是董事会成员须经政府提名，国会批准。
二、政府职能
（一）政府职能的含义
政府职能是指在一定历史时期内，政府根据国家和社会发展的实际需要所发挥的功能和作用。
政府职能可从不同的角度进行划分，如依据政府职能作用的领域，可将政府职能分为实行阶级统治的政治职能和管理公共事务的社会职能；依据政府职能作用的方式，可将政府职能分为计划职能、组织职能、指挥职能、控制职能和监督职能等。
政府的社会职能主要体现为组织社会经济活动，发展科学、教育、文化、卫生等事业，管理和发展社会公共事业。
任何国家政府的职能都是随着经济、政治和社会的发展而扩大的。
三、政府职能与政府机构的互动发展关系
政府职能是政府机构设置的基础和内在根据，政府机构则是履行政府职能的载体，并随着政府职能的变化而变化。政府机构设置是否科学，结构是否合理，直接关系着政府职能的发挥，影响到政府的工作效率。
由于西方各国的政府职能的发展变化呈现出一些有规律性的特点，因此政府机构的设置也有一定的规律可循。
首先，政府职能作用的领域从政治、社会领域发展到政治、经济、社会领域，再后发展到政治、经济、社会、科学、教育和文化等领域，相应的政府机构的增加就成为不可避免的事情。
如美国1789建国之初，联邦政府只有国务院、财政部和陆军部，随后于1798年、1849年、1889年、1903年分别设立海军部、内政部、农业部、商务和劳工部(1913年分为商务部和劳工部)，直到19世纪末、20世纪初才出现管理经济和社会事务的部门。到了第二次世界大战以后，美国经济、科技和教育事业飞速发展，联邦政府于1953年将处理有关社会问题的机构合并成卫生、教育和福利部，1965年又设立了住房和城市发展部，1966年设立运输部，1977年设立能源部，1979年又将卫生、教育和福利部改成卫生与公众服务部和教育部两个部，1989年设立退伍军人事务部。
其次，随着政府职能的分化和分工，机构设置不仅越来越庞大，而且趋于分工专业化。
许多新设置的政府部门都是专门管理某个方面事务的，诸如科学部、能源部、环境事务部、领土整治部等等。它们各自行使某个专业管理的职能，分工既专业又明确。在这里，政府完全是仿效现代化社会大生产的管理。正如马克思指出的，政府“这里盛行的分工和集中就像工厂里的一样”。显然，分工管理是政府机构设置和变化的原因和依据，这只是问题的一方面；问题的另一方面在于随着政府职能的变化，政府机构也随之改革、合并以至撤销，因此许多国家政府部门的数目常有变动。例如，20世纪60年代至70年代，英国曾将20个规模较小的部合并成15个规模较大的部，80年代以来，部的数目略有增加，大致在18个左右。其他国家的情况大致如此。这说明政府职能变化和分工情况直接影响政府机构设置的变化。
四、政府体制改革的发展前景：“新经济”与“新体制”
自20世纪70年代开始，西方主要资本主义国家普遍面临政府规模不断扩大、预算赤字攀高、国家举债累累、难以为继之状况。传统的政府官僚制治理范式随着时空的流转、科技的发展以及治理理念的变迁，越来越难以适应快速变动的世界发展的需要。政府的惟一主体地位日趋式微，公民要求改革的呼声不断高涨，旧有的官僚体系面临全面的挑战。在这种背景下，西方国家于不同的历史阶段在政府体制改革上相应作出了一系列的调整和改革：在20世纪70年代主要对政府和市场的关系问题进行重新定位；在80年代，则普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”的口号；到了90年代后，在政府体制改革上不再局限于固定的模式(如分权、私有化等)，而是以效率、效能、回应性和责任性为导向和选择准则，探索政府机构的运作和公共事务的管理模式，追求实现“良好治理”的目标。这种政府体制改革的取向即建立一种新型政府治理范式的目标与不同历史时期社会发展环境与政府治理理念紧密地联系在一起。
1．追求效率的传统公共行政理念——官僚制政府治理范式
2．追求公平的新公共行政理念——企业型政府治理范式
人们对有效率和实现社会公平的政府服务的合理期待以及寻求良好的政府治理的一种构想和探索。
3．追求民主的新公共管理学理念——作为企业型政府治理范式的补充范式——电子政府范式
电子政府治理范式的优势特征是显而易见的：可以更好地提高政府组织的反应能力，提高政府政策制定的质量，提升政府对内对外沟通的效率；用一种电子民主或数字民主的方式扩大公民参与，使得民主政治的建设更加落到实处；同时还可保证政府向公民提供更快、更便捷的服务，促使政府决策和执行过程更加透明化和公开化，有效地利用和节约政府的财政资源，全面地提高政府服务的效率，等等。
应该指出的是，无论政府体制改革在治理理念上发生了变革，还是在治理范式上进行了新的转换，其实质都是政府制度的一种创新历程，其变革的原因是为了适应西方资本主义国家在进入信息时代后面临的多方面挑战，其根本目的是为了更好地推动西方资本主义国家的经济发展和社会发展。
四、政府决策体系与过程
（一）政府决策体系
政府决策是政府行政制度的一个重要内容。随着社会的发展，科技的进步，人们开始普遍重视决策在国家政治、经济和社会生活中的重大作用，决策作为一门科学日益受到社会各界的广泛重视，并作为政府的基本职能已被贯穿在整个社会的政治、经济和社会生活过程之中。决策作为领导的基本职能之一，领导所处的地位越高，其重要性也就越大。在西方国家，从事政府决策的机构体系主要由政府首脑、首脑决策机构、部级行政决策机构以及若干为政府首脑及其决策机构服务的委员会和咨询机构组成，但最终决策权一般都掌握在政府首脑手中。然而，在实际生活中，不同的国家承担政府最高决策的机构有所不同，在英国主要是首相和内阁，在美国主要由总统承担整个决策任务，在法国则是由总理辅佐总统进行决策。
英国的政府首脑是内阁首相。内阁首相所拥有的权力十分广泛，其中一项重要内容就是拥有最高决策权。英国最高层次的政府决策是由内阁首相和阁员在内阁的框架内作出的。英国实行责任内阁制，内阁是英国政府的核心，是实际上的最高行政机关，因此首脑决策机构是内阁。内阁会议由全体内阁成员参加，有时也邀请一些非阁员大臣参加，内阁会议由首相主持，大臣可以在会议上进行讨论，也可提出各种方案，但最终决策由内阁会议通过，其中首相的意见和决定是最为关键的，首相握有最终决策权，可以就英国的内政外交一切重大政策作出最后决定。由于首相拥有如此巨大的权力，因此有人认为英国的“内阁政府”已经变成了“首相政府”，甚至认为当今英国首相是“英国体制的拱顶石”。但是英国议会内阁制的首相毕竟不是美国总统制的总统。首相在政府体制内的决策作用还是受到内阁和议会党团的制约。
英国的部级行政决策机构的决策分为两种情况：一种是部级决策。在法律明确规定应由大臣作出决定的问题的范围内，凡未经大臣提出的事项，都不能作出官方的决定；在法律没有具体规定必须由大臣作出决定的问题上，常务次长则可根据自己的判断，自行决定有关问题。另一种是司局和司局以下级别的决策。这其中，各部司局级的各种委员会和司局内的规划小组起着重要作用。这些委员会和规划小组提出规划和政策建议，由部的计划司或相应机构对规划和建议进行彻底的政策分析，再将研究结果通过常务次长提交大臣决定。
另外，在英国内阁内部还设有常设委员会和临时委员会(或特别委员会)，为政府决策服务。政府各方面的工作都归口分属于各种委员会。英国的内阁委员会制度，对集体负责的内阁具有十分重要的意义。如果没有委员会分担部分行政任务，内阁是难以正常工作的，它必然受累于超负荷的繁重的行政任务，同时没有委员会事先对一些重大的问题进行调研，内阁和首相的决策的正确性难以得到根本的保证。
在美国，政府首脑由国家元首总统兼任，按照美国宪法的规定，总统行使行政权，总统有权处理国家事务和联邦政府的工作，政府最高层次政策的决定权完全掌握在总统个人手中。美国政府各部受总统的领导和监督，各部部长由总统任命，一切行政机构都向总统负责。在内阁会议上，他们只是向总统报告工作，提出建议，并无任何决定权。因此，美国的内阁不是集体决策机构，只是总统的一个顾问团和咨询机构。总统在作出重大的决策时，有权召开内阁会议，听取内阁成员的意见，但内阁会议是不定期的，具体时间由总统决定。美国是一个典型的三权分立的国家，总统作为政府首脑在行政体制内有巨大的决策权，其权力不受内阁的制约，也不受议会党团影响。如果部长与总统之间发生了分歧，其选择只能是这样，要么放弃自己的意见，要么辞职不干。特别是随着政府行政权力的扩大，总统的地位和权力都更为加强。总统已取代国会成为全国的权力中心，决定国会的立法议程，制定并执行国家对内对外的重大决策。同时，作为国家元首，总统是国家的代表，是国家团结的象征。这又使得总统在国家政治生活中占有不可替代的地位。尽管美国实行“三权分立”，但总统是国家元首、政府首脑、军队统帅“三位一体”集大权于一身。总统不仅行使宪法和法律所赋予的权力，而且行使惯例和权威所形成的更为广泛的权力。正是这样，美国总统的权力之大“使恺撒、成吉思汗或拿破仑都垂涎三尺”，总统成为“帝王般的总统”。但是美国的总统不是专制君主，在有着深厚资产阶级民主政治传统的多元社会中，总统在行使权力时，仍然要受到分权体制、利益集团、社会舆论以及选民的制约，同时，实践经验证明美国总统的权力大小受国内国外形势的影响，而且因总统所处的时势、个人才智、政治能力及其权力观的不同而大有差异。通常总统在危机时期的权力大于平常时期的权力，对外事务的权力大于国内事务的权力。
美国政府部级行政决策机构的决策包括两个方面的内容：一是就本部业务向总统或国会有关委员会提出政策方案，请示批准或立法；二是在职权范围内批准下属司局提出的政策建议、政策方案，包括下属司局拟定的各种规章、条例、命令、工作计划等。另外，美国政府部级行政决策机构的决策还包括独立行政机构的决策，主要是制定行政规章(包括条例、通告、命令、决定、章程、说明、规则等)，并通过这些具有法律效率的规章对社会各行各业实施法制化行政管理。
美国的常设委员会和临时委员会不像英国那样专门设在内阁里面，而是分散在总统办事机构和独立机构之中，并隶属于总统直接领导。在美国总统办事机构中，国家安全委员会、经济顾问委员会、国家经济委员会等机构专门从事部门政策和国家大政方针的拟定和评估，并提出相应的建议和对策供总统决策参考。而分散在有关独立机构之中的委员会有的属于常设性的，有的属于临时性的，这些委员会的权力很大，既有行政权，又有准立法权和准司法权。因此，它们一方面可以分担部分行政事务，承担对美国的政治、经济和社会事务进行干预和调节的任务，另一方面又可对有关的重大问题进行调查、分析和评价，以供总统决策参考。
法国的政府首脑是总理，宪法规定总理由总统任命。法国政府最高层次的决策是由总统主持下的部长会议作出的。在法国，总统是国家权力的真正中心，总统控制着政府的重大决策权，政府中很大一部分权力由宪法规定划给了总统，总理只享有国家行政权的一部分。在法国的实际政治生活中，总理主要起着“管家”、“纽带”和“保险丝”的作用。因此，法国的权力中心是总统，国内外的重大决策权不是由内阁总理掌握，而是控制在总统手中。法国的内阁会议是指总统不出席的情况下由总理主持的会议，出席内阁会议的是总理、各部部长、部长级代表和国务秘书。由于总理在法国的政治生活中的地位自1958年宪法颁布以来一直呈下降趋势，由总理主持的内阁会议的重要性不断减弱，内阁会议召开的次数越来越少，重大的决策都是在由总统主持的部长会议上作出，因此内阁会议的决策作用可谓微乎其微，最终只是执行和实施总统决策的工具而已。
法国政府部级行政决策机构的决策有其自身的特点。首先，政府各部不设常务次长，虽然在有些部内设有秘书长，但其职权非常有限。其次，各部部长在部长会议或内阁会议上，直接将部长办公厅准备的政策建议、方案、意见提交会议讨论决定。因此，在法国的部级行政机构的决策过程中，部长办公厅的作用非常重要。另外，由于法国的政府体制是以总统为权力中心的政府体制，因此中央行政的高度集权是它的最大特点。自从第二次世界大战以后，法国政府就通过“国有化”和“计划化”的方式来扩大政府的经济管理和社会管理职能。为了加强中央对国家的经济的计划和指导，法国先后成立了中央计划化委员会、法国现代化委员会、经济和社会委员会等常设委员会，负责中央计划编制的指导工作，有关会议由总统亲自主持，总理、计划和领土整治部长、经济和财政部长、劳工部长和有关部长出席，这些常设委员会所主要解决的问题事关法国的经济发展和社会进步，因此历来受到法国社会的广泛关注，并使得法国成为西欧主要资本主义国家中惟一实行有明确规定的国家经济和社会计划纲领的国家。
此外，随着社会事务的日趋复杂化和管理现代化水平的日益提高，政府首脑在进行决策时越来越重视咨询机构的作用。现代西方各国都建立了一整套的咨询系统，有官方的、半官方的和民间的各式各样的咨询组织。官方的咨询组织主要包括直接为政府首脑提供咨询服务的机构和政府各部内设的咨询机构以及相对独立的半官方咨询机构。直接为政府首脑提供咨询服务的机构主要是政府首脑办事机构，如英国的首相办公室、内阁办公室，美国的总统府，法国的总统府和总理府，它们的职责是为政府首脑决策提供信息咨询、资料参考，并对有关的决策方案进行综合评估，做好决策的前期准备工作。政府各部内设咨询机构专门从事研究和收集情报，为各部的行政决策以及政府的决策提供最原始的资料。相对独立的半官方咨询机构往往为政府的大政方针和某一特殊的问题进行调研，其结果一般都受到政府首脑的重视。
二、政府决策过程与程序
现代政府决策走向科学化以后，决策通常都是遵循一定的程序的。英国的内阁是政府的核心，内阁的职权主要有：(1)对提交议会的政策作出最后的决定；(2)按照议会通过的政策，行使最高的管理权；(3)随时协调和划定各行政部门的权力。内阁会议在进行有关重大问题的决策时，一般都要经过一定的程序：首先，由部际委员会就某一重大问题在白厅进行讨论和磋商；其次，将一些重大然而又一时难以解决的问题进一步呈报有关内阁委员会讨论；再次，将内阁委员会都难以解决的问题由有关大臣提交内阁会议讨论决定。一般来说，在内阁讨论之前，首相都会与每个大臣分别商讨，偶尔与所有有关的大臣共同磋商，尽量不把问题放到内阁会议上进行争论。在这一过程中，首相的意见和决定是最为重要的，而且首相往往起着决定性的作用。
英国的内阁委员会是处理具体决策事务的组织。在重视科学决策的今天，内阁委员会起着越来越重要的作用。由于英国历届政府都将内阁委员会的存在和活动情况对外界保密，所以公众对它不甚了解。据不完整的资料透露，委员会大体上分为两类。一类是常设委员会，它们分别主管防务、内政、外交、经济、情报、立法等。这种委员会经常保持在20至25个，有少数名称是公开的，多数仅标明代号。另一类是临时或特别委员会，仅仅是为处理某些临时性或特殊性问题而设立的。其数目很多，约有100多个。内阁委员会的成立、成员的选择、主席的任命都由首相决定。重要的委员会都由内阁大臣组成，由首相亲自主持，次要的可由非内阁大臣掌握，委员可以由低级大臣和高级文官担任。有的委员会还可邀专家、学者、企业界人士参加，他们不作为正式成员，但经常参加会议。内阁委员会为内阁和首相的决策减轻了许多具体工作的负担，从一定意义上讲，它不仅提高了决策的效率，而且由于吸收了专家和学者、企业家的参与，也提高了决策的质量。但是，由于它们高度保密，不受公众监督，容易变得独断独行，并成为英国政坛一个众所周知的弊端。
美国的总统握有行政大权，总统就是决策的中心。总统在进行有关的重大决策前，往往要召开内阁会议，听取内阁成员的意见，内阁成员就相关的问题对决策方案进行评估，提出建议和意见，为总统最后抉择提供咨询服务。由于总统握有行政全权，政府的最终决策实际上是由总统个人决定的。内阁会议是不定期的，召开与否完全由总统决定，而且在内阁会议上，内阁部长只有发言权和建议权，也不对有关的问题进行表决，所有的意见和建议仅供总统参考。因此，美国总统作为政府首脑，其决策机构不是内阁，也没有像英国那样的内阁委员会。
在美国历史上，许多重大的决策，都是在没有经过内阁讨论的情况下作出的。美国总统经常是与个别部长讨论某项政策问题，然后作出决定。有时，可能找少数几个内阁成员，再加上白宫的某个高级官员，聚会在一起，他们作为总统的亲信，讨论并作出某项重大的政策决定。这在一定程度上带有总统私人性质的讨论和决策，被人们称为“厨房内阁”。当然，为辅助总统的决策，在内阁之外，还有一个庞大的总统办事机构。所谓总统办事机构，并不是一个法定的、统一的机关，而是对服务于总统的若干幕僚机构和办事机构的总称，它们之间是相互独立的。目前，常设的机构主要有白宫办公厅、行政管理和预算局、国家安全委员会、经济顾问委员会等。它们的主要职责是收集和处理信息，研究国内外的重大问题，提出供考虑的政策方案。这些职责的一部分本来是由内阁承担的，但正是总统办事机构的建立，使得内阁的地位下降了。
在法国，总统是权力中心，拥有凌驾于立法、行政、司法“分立”的“三权”之上的权力。国家的重大决策主要在总统主持的部长会议上讨论决定，出席部长会议的人员是总理和各部部长，在部长会议上总统起着决定性的作用。部长会议的作用一方面是向总统提出意见和建议，另一方面是协调政府各部的行动，其主要议程是：讨论国际、国内的重大问题，讨论和通过将向议会提出的条约和法律草案，批准限制性部长会议或部际委员会通过的文件，通过高级官员的任命等。而出席内阁会议的人员是总理、各部部长、部长级代表和国务秘书，总理是内阁会议的主席，总理和内阁并无决策权，只是总统决策的具体实施机构。根据以上所述，政府真正的决策机构是总统主持的部长会议，不是总理主持的内阁会议。这是法国半议会制半总统制在体制上的基本特点之一。
三、政府决策机制与方式
英国实行责任内阁制，内阁是实际上的最高行政机关，同时也是最高层次的政府决策机构，因此英国的首脑决策机构和最高行政机关是合二为一的。英国政府的最高决策是以内阁保持一致为基础的，这就使它的决策机制和方式有利于集中集体的智慧，使得政府的最高决策能够保持相对的科学和稳定，同时由于内阁成员往往是政府的一些重要部门的大臣，这便于政府的最高决策在各部门得到有效的贯彻和执行，真正做到政令畅通无阻。
美国的总统是国家权力的中心，政府的最高决策权掌握在总统手中。和英国不同，美国的行政决策权由总统独揽，总统握有指挥、监督和控制行政机构的权力，因此美国的首脑决策机构和行政机构的关系是属于领导和被领导的关系。总统有权对国家政治、经济和社会生活中的重大问题作出决策，而行政机构有义务坚决地贯彻和执行总统的有关决策，同时总统还可对行政机构的贯彻实施情况进行检查和监督。
法国由总统主持的部长会议握有国家重大问题的决策权，内阁政府是国家的最高行政机关，总理和内阁部长在出席部长会议时可以就某些问题发表自己的看法和建议，但无具体的决策权。一旦总统作出了决策，内阁必须执行，内阁只是实施总统决策的工具。因此，法国是以部长会议来保持议会内阁制集体决策的形式，实际上是总统独揽决策大权，首脑决策机构和行政机构的关系是主次关系。