行政决策

    一、行政决策概述

    (一)行政决策的涵义。学者们的观点不同。按照行为科学学派西蒙的分析，包括：第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果。第二，它是一种选择的过程，是人类在实施一项改造自然和社会的实践活动之前，对多种可能的行为取向的一种判断和选择。综合各种学派的观点，可以概括为：行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。

    (二)行政决策的特征。国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了其有别于其他决策形式的特征：(1)行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。(2)行政决策的内容涉及各个领域的广泛的社会公共事务的管理。(3)行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规，具有特殊的权威性、强制性和普遍的约束力。(4)行政决策决定着社会价值的分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因而行政决策过程是权力运用的政治过程。

    (三)行政决策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多种功能，其中行政决策是最重要的、主导性的一项功能。行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行政管理中占据核心地位。行政管理是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。行政决策贯穿于行政管理的全过程和全部实践。这就决定了它在整个行政管理发展中起决定性的作用。

    (四)行政决策理论的发展(略)

    (五)行政决策的种类。1、按照决策主体在决策权力系统中的地位，可以把行政决策分为高层决策、中层决策和基层决策。2、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，可以把行政决策分为群体决策、集体决策和个人决策。3、按照所要解决的问题的范围和重要性，可以把行政决策分为战略决策和战术决策。4、按照决策者的思维反映模式，可以把行政决策分为理性决策和非理性决策。理性决策指在作出决定之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过科学论证，然后予以抉择的过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。非理性决策则指在遇到疑难的决策问题，难以作出决断时，例如决策者无法客观判断决策问题，或决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、充分论证的机会等，决策者就可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去作出决断。5、按照决策权威的性质，可以把行政决策分为传统权威决策、超人魅力型决策和理性权威型决策。6、按照决策问题的性质，可以把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。7、按照使用的决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策。8、按照决策的时间先后，可以把行政决策分为原有决策和追踪决策。

    二、行政决策体制

    (一)行政决策体制的概念。行政决策体制有两个构成要件：一是决策权力。决策权力可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力，或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。决策权力会从各个角度进行分化，如纵向分化和横向分化，向决策者和决策参与者等。二是决策主体，决策者与决策参与者共同构成决策主体。所谓行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系。

    (二)行政决策体制的类型。1、集权制模式和分权制模式。2、个人决策模式和集体决策模式。

    (三)行政决策体制中的咨询权力。在现代，对重大问题作出正确决策所需要掌握的知识、信息量、使用的先进手段，是过去无法比拟的。这样，现代决策者所要解决的决策问题，所承担的职责与他们的知识和能力之间的差距越来越大，要弥补这个差距，就必须开发社会科学家、自然科学家等各领域的专家的智慧，把他们的智慧有效地纳入到决策过程中，使他们的智慧同决策者的智慧和权力结合起来。这样就产生了咨询因素的权力和功能问题。咨询因素具有多种功能：1、预测功能；2、分析功能；3、设计方案的功能；4、论证功能。现代各国为了提高决策效能，普遍在政府系统内建立了由各类专家组成的幕僚机构；同时，在决策系统之外，还建立了以社会科学研究机构为主体的决策咨询机构(思想库)。

    (四)行政决策体制及运行的优化。行政决策科学化；行政决策民主化；行政决策法制化。

    三、行政决策过程

    (一)行政决策的分析模型。1、理性决策模型。2、系统分析模型—政策为系统的产出。3、渐进决策模型。政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是：(1)社会有不同阶层和利益群体组成，他们的目标和政策要求各不相同，政府为保持社会稳定和获得支持，通常需要采用渐进决策模型；(2)政治上的权宜之计，特别是引起极大损益的政策决定引起冲突时；(3)政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需要对某些政策做渐进性修改；(4)转轨的困难；(5)技术上的困难。(可使用下面表格中的资料：戴高乐渐进决策的例子)。4、团体决策模型。

    (二)行政决策的一般过程。1、按阶段划分，一般经过以下几个阶段：(1)情报活动阶段——发现问题和确定目标。(2)设计活动阶段——拟定决策方案。(3)抉择活动阶段——选择最佳方案。2、按步骤划分，一般也可以概括为以下几个步骤：(1)决策问题的界定；(2)决策目标的确立；(3)决策方案的设计；(4)决策效果的测定；(5)决策方案的选择。

    四、行政决策的原则和方法(增补)

    (一)行政决策的原则。(1)目标性与系统性原则；(2)信息与预测原则；(3)可行与优化原则；(4)严密与明确原则；(5)时效性原则；(6)合法性原则。

    (二)行政决策的方法。行政决策是一个方法序列。行政决策的方法举例：(1)信息收集方法；(2)决策方案设计方法；(3)决策方案的评估方法。

    附录：行政决策案例

    沈阳市2001年9月出台了一项政府令：如果因为行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。这就是被俗称了的撞了白撞。此举引起强烈反响，中央电视台几档节目皆有涉及。在广州，也曾一度讨论实行同类法规。以下提供6种说法，供大家参考：

    1、交警说：在交通法规和设施的保障下，各类交通参与者都是平等的交通出行关系。车辆行人要各行其道，处理交通事故要以责论处，这是我国各交通法规中明确规定的原则。这之所以引起反响，说明了一个法与情的关系问题。但它是不公正的。这项措施出台后，交通事故大量下降，取得了很好的社会效果。

    2、司机说：早就应这样干了。做司机的不怕红绿灯，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司机为了他们，连命都搭上了。再说，撞了白撞的目的是让人注意交通规则，实现车速的提高，而不是让司机到处撞人。

    3、步行者说：现在总是把塞车的原因归结到我们行人身上，总以为是行人乱闯马路才造成塞车，我认为不是行人问题，而是路口设计不合理。即使是行人不遵守交通规则，也是逼良为娼。你司机把原来属于我的时间和路都占了，到头来还说我不守规矩，要把我撞死，简直是簧天下之大谬。

    4、观察家说：在我国，在处理“公平与效率”问题上，多是社会弱势阶层先付出牺牲。在现代社会中，无论什么法令法规，其本意都不能少了两条：有助于城市经济的发展；同时让广大市民阶层满意，而不是让他们惊恐。

    5、法学家说：民法通则123条明确规定，“从事高空、高压……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”由民意机关制定的这一法律体现了法律的理性。立法者在此强调救助弱者，平衡各方利益的理性被执法者修改，成为了弱者迁就强者。立法的理性被司法和执法的非理性所修改，导致法律的公平和正义不能实现，在我国有太多的个案。

    6、外商说：在加拿大，行人在路上永远拥有第一权利，这是法律，每个司机在拿驾驶执照前都必须知道这一点。只要是司机撞了人，就得负全部责任，只有一种例外，就是司机有足够的证据证明被撞的行人是自杀。分析责任是撞车时才会干的事。

    对沈阳市政府的这一决策，试作评析。

    思考题：

    1、行政决策在行政管理中的地位和作用

    2、行政决策的基本特征

    3、行政决策的主要模式

    4、行政决策的一般过程

    5、行政决策的基本方法